| dc.description | Innledning og problemstillinger Gjennom studier av overordnede kommunale plandokumenter med relevans for utformingen av nye boligprosjekter og boligområder i ni kommuner har vi registrert og strukturert de elementene som kan sies i å inngå i en helhetlig boligplanlegging. En helhetlig boligplanlegging skal ifølge Husbanken være nøkkelen til gode boliger, gode bomiljøer og god byutvikling. Spesielt viktig har det vært å registrere hvordan boligsosiale og kvalitetsmessige hensyn er blitt ivaretatt, men også hvordan kommunene forholder seg til nasjonale og regionale styringsdokumenter og planer, i hvilken grad samarbeid med andre kommuner i arealplanleggingen er utbredt og hvilke utfordringer dette eventuelt har ført med seg. Et sentralt spørsmål er hvordan vedtak i overordnete planer omsettes til detaljplaner som til slutt skal manifesteres i konkret bebyggelse, bolig- og bymiljøer. Dette er imidlertid et spørsmål som blir tatt opp i neste fase av denne studien, sammen med detaljerte studier av selve prosessen fram mot de endelige kommunale planene i et mindre utvalg på 2-3 kommuner. De ni kommunene som er studert i fase 1 er plukket ut i samarbeid med Husbanken, basert på forhåndskunnskap om hvem som synes å arbeide innenfor et helhetlig perspektiv. Formålet med dette valget var å få frem en stor bredde av gode eksempler på helhetlig boligplanlegging. Under arbeidet viste det seg at åtte av de ni kommunene deltar i Husbankens boligsosiale utviklings-program. Dette samarbeidet med Husbanken, som også innebærer betydelige pengeoverføringer til kommunene, kan ha påvirket måten å drive boligplanlegging på i disse kommunene. Også dette spørsmålet vil bli nærmere studert i fase 2. En viktig del av oppdraget har vært å avgrense begrepet (god) helhetlig planlegging. Vår analytiske tilnærming har vært å undersøke om planleggingen er i samsvar med signaler og pålegg i nasjonale og regionale styrings- og forventningsdokumenter. Vi har registrert om den enkelte kommune har satt opp mål, eventuelt med effektive virkemidler utover dette. Slike mål og virkemidler inngår ikke i en vurdering av om planleggingen er god eller ikke. Vår vurdering har først og fremst fokusert på om målene som er satt faktisk er fulgt opp med virkemidler. Å ha en presis og målrettet virkemiddelbruk vil være et suksesskriterium på god planlegging, og vil sterkt øke sannsynligheten for at planene blir realisert og målene oppnådd. Elementer i en helhetlig boligplanlegging Helhetlig boligplanlegging kan i utgangspunktet knyttes til flere dimensjoner og faktorer. Vi har valgt å knytte enkeltindikatorer til to sentrale begrep for all planlegging, nemlig bærekraft og folkehelse. Vi har skilt mellom faktorer som kan relateres til miljø og klimamessig bærekraft og faktorer som kan knyttes til sosial bærekraft. Begrepet sosial bærekraft har ikke noen omforent definisjon og kan omfatte elementer som vanligvis knyttes til fordelingspolitikken. Når begrepet brukes, framheves ofte fysiske løsninger og elementer som stimulerer til sosial kontakt, deltakelse, stabilitet i nærmiljøet, tilhørighet, trygghet og sikkerhet. Noen elementer kan både knyttes til folkehelse- og bærekraft-dimensjonen, mens andre hører kun til en av dem. Det skilles ofte mellom boligkvalitet og bokvalitet, det siste knyttes til steds-avhengige faktorer. I denne studien er det lagt mindre vekt på boligkvalitet som stedsuavhengige faktorer, fordi slike forhold anses å være ivaretatt i sentrale byggeforskrifter. Dermed er fokus på den ene siden lagt på byplangrep der sentrale elementer er tilrettelegging for blågrønn infrastruktur, klimatilpasning, sykkel, gange, kollektivtransport og nærhet til sentrum er. Et annet fokus er på nærmiljøet eller bomiljøet med tilgang til utearealer, møteplasser, friområder/parker, sammen med ønsket om en blandet befolkningssammensetning som følge av varierte hustyper og boligstørrelser. Ut over dette kan en kommune være opptatt av levekårsutvikling på områdenivå, og hvordan boligsosiale hensyn i nybyggingspolitikken kan forbedre en uønsket utvikling Det fins også viktige faktorer når nye boliger og boligområder skal planlegges, men som ikke inngår under bærekraft- eller folkehelse-dimensjonen. Dette kan dreie seg om å legge til rette for at markedsaktører skal produsere boliger i samsvar med etter-spørselen, dvs. at boligmarkedet er velfungerende. Dessuten kan det være innslag av ulike disposisjons-former, fokus på «rimelige» boliger og samarbeid med nabokommuner i arealplanleggingen. Virkemidler, kommuneplaner og handlingsplaner Som i Barlindhaug mfl. (2014a) inndeler vi virkemidlene som kommunene kan benytte i fire kategorier; 1) kommunen som planmyndighet, 2) kommunen som grunneier 3) bruk av statlige låne- og støtteordninger og 4) kommunal ressursbruk/subsidiering. Som grunneier kan kommunen oppnå mer enn ved de begrensninger som plan- og bygningsloven gir som plan-myndighet. Planer av typen boligsosiale eller boligpolitiske handlingsplaner, boligpolitisk strategi o.l. er ikke lovregulerte slik som utarbeidelse av kommuneplaner. Noen av de kommunene vi har undersøkt utarbeider slike planer som premisser for kommuneplanen, mens andre kommuner først vedtar kommuneplanens samfunns- og arealdel og deretter vedtar en form for gjennomføringsplan. Mens mange av de boligsosiale planene ikke er forankret i de overordnede planene, synes de nye «helhetlige» planene i større grad å forholde seg til kommuneplanene og omvendt. Ulempen ved å utarbeide en gjennomføringsplan i etterkant av kommuneplanens arealdel er at nye elementer i gjennomførings-planen ikke kan forankres som juridiske bestemmelser i arealplanen. Bærekraft og folkehelse Felles for alle kommunene er at bærekraft- og folkehelse-dimensjonen synes å ha blitt godt ivaretatt i plandokumentene. På disse områdene synes signalene og kravene i de nasjonale styrings-dokumentene å ha fått gjennomslagskraft som sentrale målsettinger i de lokale planene. I det konkrete arealplanarbeidet manifesterer dette seg som ønsker om konsentrert utbygging, transformasjon og fortetting innenfor byggesonen, samordning av bolig, areal- og (kollektiv) transport, og at areal avsettes i arealplanen i tråd med disse målsettingene. Likevel ser vi tendenser til at nye felt for bygging av eneboliger og småhus tillates, men at mange også har et fokus på at framskaffelsen av flere slike boliger skal skje som fortetting i allerede etablerte boligområder. Bygging av høyhus er først og fremst et virkemiddel for en kompakt byutvikling. Høyhus og sterk utnyttelse av tomtearealer kommer likevel ofte i konflikt med andre mål knyttet til sosial bærekraft og folkehelse. Blant annet kan tilknytningen til bakkenivå for barn bli vanskeligere enn i andre typer boliger. Mange kommuner bruker risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser) knyttet til arealer som er avsatt til boligformål i arealplanen. Et velfungerende boligmarked Noen kommuner tilrettelegger for boligbygging ut fra SSBs befolkningsprognoser, mens andre bygger for en ønsket befolkningsvekst og bruker rekkefølgebestemmelser for å styre befolkningsveksten. Det er ofte presskommuner med et allerede høyt prisnivå som tenker slik. Ulempen ved å styre og kontrollere befolkningsvekst og boligutbygging i presskommuner kan være en forsterket prisstigning i boligmarkedet. Dette kan igjen føre til økt rekruttering til gruppen av vanskeligstilte, problemer med å rekruttere nøkkelpersonell osv. Flere større kommuner er bekymret over et høyt leieprisnivå i det private utleiemarkedet, men mangler ofte virkemidler, annet enn å sørge for tilstrekkelig tilrettelegging for nye boliger generelt. Blandet befolkningssammensetning i delområder Målsettinger knyttet til en mer blandet befolkningssammensetning i kommunenes delområder er svært utbredt. Plan- og bygningsloven brukes for å styre boligantall, boligstørrelse og boligstandard. Flere kommuner nevner at de vil rekruttere barnefamilier gjennom de flyttekjedene som følger av nybygging av leiligheter for seniorer og bygger nye blokker som et ledd i en konsentrert by og tettstedsutvikling. Dette kan imidlertid gi en ensidig befolkningssammensetning. En løsning som en kommune vil prøve ut er å bygge «townhouse» i blokkenes første etasje med egen inngang og privat hageareal tilpasset barnefamilier. Dermed håper kommunen også på å få til aktivitet på arealer mellom blokkene. Bolig- og bokvalitet I plandokumentene finner vi vi lite om boligkvalitet, forstått som stedsuavhengige kvaliteter knyttet til selve boligen og bygget, men mer om ambisjoner knyttet til bokvalitet som stedsavhengige kvaliteter. De fleste kommuner har normer og mål knyttet til uteomhusarealer som egner seg for barns lek, tilgang til grøntområder og tilrettelegging for møteplasser. Flere legger vekt på at fortetting på den enkelte eiendom ikke skal være i konflikt med områdets arkitektur, karakter, volum, høyder, utforming, byggelinjer, grønnstruktur og estetikk. Det fastlegges ofte en maksimal utnyttelse og sikring av tilstrekkelig fellesareal for lek og opphold for all aldre i tilknytning til boligbebyggelsen. En kommune nevner at bebyggelsen skal være bymessig med fokus på arkitektur og ta hensyn til historiske bygninger, gateløp og byrom samt bevare siktlinjer og forbindelsen til havet. Boligsosiale hensyn Boligsosiale hensyn blir først og fremst ivaretatt gjennom å tilby tilstrekkelig mange kommunalt disponerte boliger. Det er variasjoner mellom kommunene i hvordan disse anskaffes. Tilskuddet fra Husbanken kan både brukes til å kjøpe boliger i den eksisterende boligmassen og å framskaffe nye. Ofte er det behov både for å endre sammensetningen av den kommunalt disponerte boligmassen og å framskaffe flere. Derfor kan det være aktuelt også å selge noen av de eksisterende boligene. Salg av eksisterende boliger til leietaker kan også være et alternativ. Dermed øker behovet for å anskaffe nye. Flere kommuner vurderer å bruke plan- og bygningslovens muligheter for utbyggingsavtaler også til å kjøpe en viss andel av boligene i nye boligprosjekter til markedspris, for deretter enten selv eie boligene eller tilby dem til private utleiere på langsiktige leiekontrakter med kommunen. Private aktører kan også engasjeres til å bygge nye utleieboliger med langsiktige leiekontrakter med kommunen gjennom prosjektkonkurranser utlyst av kommunen. Vi finner et eksempel på at det kan tilrettelegges for at funksjonshemmede kan få kjøpe nye boliger i et ordinært boligprosjekt, ved at kommunen bruker bestemmelsene om utbyggingsavtaler i plan- og bygningsloven. Kommunen videreselger boligene til de funksjonshemmede som blir eiere, og kjøper selv en av boligene for å bruke den som tjenestebase. Forhåndssalget av disse boligene kan være prosjektutløsende og bidrar til at beboere får egen tilrettelagt bolig i et ordinært bomiljø, kommunen får effektive tjenester til beboerne og utbygger får utløst prosjektet for bygging. Flere kommuner er tydelige på at de vil motvirke segregering eller opphopning av ressurssvake husholdninger ved å spre de kommunale utleieboligene. Når kommunen står som grunneier kan den ved salg av tomtegrunn legge inn klausuler knyttet til ulike målsettinger kommunen har. Klausuler som er aktuelle kan være boligkvalitet, utsalgspris på boligene, leilighetsstørrelse og utforming, finansiering fra Husbanken (grunnlån) og kommunal forkjøpsrett for en nærmere bestemt andel av boligene. På kommunale tomter kan det også være aktuelt å etablere leie til eie-ordninger og å samarbeide med private utleieaktører. Å tilby eide eller leide boliger til under markedspris er noe flere kommuner ser på. I Sandnes-modellen bruker kommunen grunneierollen til å framskaffe selveide boliger til under markedspris. Flere av kommunene vurderer å ta i bruk denne modellen, spesielt de som har, eller lett kan få tilgang på å kjøpe tomteareal, som videreselges med betingelser. Kommunesamarbeid og målkonflikter Kommuneplanene tar alltid hensyn til nasjonale og regionale føringer i strategier og planer. Sjeldnere omtales forholdet til nabokommuner som ofte inngår i et felles bolig- og arbeidsmarked. Harvold og Stokstad (2015) finner mye uformell kontakt mellom planleggere i kommunene, men lite forpliktende plansamarbeid. Dette skyldes ønsker om lokal politisk styring, spesielt å ha avgjørende innflytelse på lokalisering av boliger, hytter mm. De viktigste føringene for kommuneovergripende planlegging er allerede lagt i regional planstrategi. Dermed minsker behovet for interkommunalt samarbeid som en mellomstasjon mellom regional- og kommunal planlegging (ibid.). Et eksempel på samarbeid er at en av de større bykommunene vil ta steget fra å være en ren tilflyttingskommune for omlandet til å kunne tilby så gode tjenester innenfor service, handel, utdanning, kultur, helse, samferdsel, kompetanse osv. at det er mulig å drive næring eller bo i nabokommunene, noe som vil gi vekst både i bykommunen og i nabokommunene. Samarbeidet vil også kunne omfatte profilering og omdømmebygging. Samarbeid synes mest utbredt blant kommuner i storbyregionene. For eksempel har Sandnes, Stavanger, Sola og Randaberg utarbeidet en felles boligstrategi. Den inkluderer felles befolkningsframskrivinger og felles boligprogram for byområdet, samt en felles strategi for næringsarealutvikling. Gjennom å studere planer i ni kommuner har vi sett at det kan oppstå målkonflikter når de enkelte boligprosjektene eller et boligområde skal planlegges i detalj. Som eksempel på slike målkonflikter kan vi nevne at et ønske om høy arealutnyttelse for å begrense transportbehovet kan medføre reduserte utearealer per bolig. Dette kan virke negativt på barns lekemuligheter og folkehelse generelt. Høy utnyttelse vil også være krevende i forhold til sollys, utsikt, innsyn og boligkvaliteter. Samtidig vil høy utnyttelse kunne føre til lavere kvadratmeterpriser og dermed «rimelige» boliger på markedsvilkår enn om flere områdekvaliteter hadde blitt vektlagt. Det blir også pekt på en sammenheng mellom normer for parkering, universell utforming, kvaliteten på utenomhusarealer og boligenes produksjonskostnader. En reduksjon i kvalitetskrav til bomiljøer kan gi reduksjon i livskvalitet, trivsel og dårligere helse. Å bygge høyt og tett kan også påvirke eksisterende nabobebyggelse. Økte kvalitetskrav kan altså gi høyere priser og være med på å motvirke opphopning av grupper med lave inntekter og ikke-vestlig innvandrerbakgrunn. Men samtidig vil nye boliger med høyere standard kunne ekskludere de samme gruppene fra å flytte inn i nye boligprosjekter. I et deregulert boligmarked, uten et tilbud om boliger til under markedspris, såkalt «affordable housing», vil slike mekanismer tre i kraft. Å kompensere fordyrende elementer med målrettede tiltak på etterspørselssiden innenfor et deregulert marked, kan synes vanskelig, særlig i pressområder. Høyhus er først og fremst et virkemiddel for en kompakt byutvikling. Høyhus og sterk utnyttelse av tomtearealer kommer likevel ofte i konflikt med andre mål knyttet til sosial bærekraft og folkehelse. Flere av kommunene har foretatt utredninger for å gjøre gjennomtenkte avveininger mellom ulike målsettinger i utbyggingspolitikken. Bygging av attraktive sjønære boliger kan komme i konflikt med ønsker om utsyn mot sjøen fra annen bebyggelse og fra havnefronten, og redusere kvaliteten på forbindelsen mellom en bys sentrum og sjøen. En annen målkonflikt gjelder reduserte krav til parkering, noe som bidrar til lavere produksjonskostnader (for å oppnå «rimelige» boliger). Dette kan imidlertid føre til mer feilparkering i gater og mindre trafikksikkerhet. På et mer overordnet nivå må en også tydeliggjøre plan-administrasjons og politikernes rolle i planprosessene. Sektorplaner utarbeidet av administrasjonen, med vekt på et godt kunnskapsunderlag, skal ikke bare forankres, men det endelige innholdet må være resultatet av en politisk prioritering mellom mange gode formål i en kommune. I neste runde må planadministrasjonen lete etter gode løsninger på de delmål som politikerne har trukket opp for hele kommunens utvikling, for i neste omgang også å framlegge disse for politikernes valg. Denne vekselvirkningen mellom plan og politikk er et sentralt element i den kommunale planprosessen. Fra overordnede planer til konkrete prosjekter I denne studiens første fase har vi studert overordnede planer i ni utvalgte kommuner. Dette er et sett kommunale dokumenter som skal gi føringer for mer konkrete område- og detaljregulerings-planer, enten de utarbeides av kommunen eller de kommer som forslag fra private. Innholdet i de mer overordnede planene synes å være spekket med målsettinger som er relevante for nye boligprosjekter og boligområder i kommunen. Ideelt sett burde det også være en klar sammenheng mellom de virkemidlene en vil ta i bruk og målene kommunene har satt seg. Ofte vil kommuneplaner ikke være gjennomføringsplaner eller handlingsplaner. Heller ikke vil nødvendigvis innholdet i kommuneplanen direkte kunne koples til årlige økonomi- eller investeringsplaner. Mange av kommunene har derfor utarbeidet egne planer for å binde sammen kommune-planene og gjennomføringen. I slike dokumenter blir også virkemiddelbruken tydeligere. Det vil likevel først være i de mer konkrete områdeplanene og detaljreguleringsplanene at eventuelle målkonflikter og divergerende hensyn når det gjelder de elementene som inngår i en helhetlig boligplanlegging skal avveies. Det vil derfor være av interesse å se hvordan slike avveininger har manifestert seg i konkrete boligprosjekter og nye boligområder. | no_NB |
