Skyttergravsfiender eller brødre i blodet? : en studie av forholdet mellom politikk og administrasjon i Forsvarets Integrerte Strategiske Ledelse

Abstract

Forholdet mellom politikk og administrasjon og deres relative nærhet har vært et sentralt tema innenfor offentlig administrasjon som akademisk disiplin. Helt siden Woodrow Wilsons dager har dette opptatt studenter og forskere. Siden 2003 har Forsvarsdepartementet og Forsvarsstaben, som er Forsvarets øverste ledelse, vært integrert og samlokalisert på Akershus Festning i Oslo. Integrering i dette tilfellet innebærer at departement og etatsledelse deler en rekke felles nøkkelfunksjoner. Statsråd og forsvarssjef har altså bokstavelig talt flyttet inn under samme tak i en organisasjon som er gitt navnet Integrert Strategisk Ledelse (ISL) Tanken om å integrere et politisk sekretariat med et administrativt organ strider mot teoriene til en rekke anerkjente, klassiske akademikere. Max Weber, Woodrow Wilson og Frank Goodnow stod alle for tydelige skiller, nærmest vanntette skott mellom politikkens verden og administrasjonens verden. På den annen side er det betydelige krefter i mer samtidige akademiske miljøer som hevder at politikken og administrasjonen har mye å tjene på et tettere samkvem. Målet med denne undersøkelsen er å beskrive noen utfordringer integreringen av Forsvarets strategiske ledelse medfører i lys av både klassiske og moderne teorier. Basert på semi-strukturerte intervjuer av høyerestående offiserer i Forsvarsstaben og embetsverk og politisk ledelse i departementet, konkluderer denne undersøkelsen at ISL har dannet grobunn for en økt politisk detaljstyring av Forsvaret, men at Forsvaret har vunnet mye innflytelse over vedtatt politikk. Prisen Forsvaret har måttet betale for økt innflytelse er at forsvarssjefen som etatssjef har måttet gi opp noe av sin selvstendighet. En annen åpenbar konsekvens av ISL er at grensene mellom departementets og etatens ansvarsområder er utydelige innenfor en rekke fagområder og prosesser som for eksempel investering og personalforvaltning. Til slutt konkluderer denne oppgaven med at embetsverket i departementet har fått anledning til å føre sine saker direkte for forsvarssjefen uten at Forsvarsstaben blir involvert i saksbehandlingen. Den økte tilgangen forsvarssjefen får til statsråden innebærer altså at forsvarssjefen selv blir et åpent mål for byråkrater i departementet som vil ha gjennomslag for sine saker.

Trench enemies or blood brothers? A study of the relationship between politics and administration in the Integrated Strategic Command of the Norwegian Ministry of Defence and the armed forces The classic conundrum within the academic field of public administration has been, and in many senses still is, the question of whether or not the spheres of politics and administration should be closely linked. Since public administration`s birth in the days of Woodrow Wilson this has been an important topic for scholars and students alike. Since 2003 the Norwegian Ministry of Defence (MoD) and the Norwegian Defence staff, which is the armed forces` highest command structure, have been co-located at Akershus fortress in Oslo, sharing vital staff functions. Thus the Chief of defence and the Minister of defence have moved their offices under the same roof in what has become known as the Norwegian armed forces` Integrated Strategic Command (ISC). The idea of integrating a political office with an administrative one is contrary to the believes and theories of classic scholars such as Max Weber, Woodrow Wilson and Frank Goodnow who believed in a distinct line between the spheres of politics and administration. On the other hand a noticeable fraction of present scholars believe that the two spheres in fact have much to gain from a close link and close cooperation. The aim of this study is to describe what challenges arise within the Integrated Strategic Command in light of the above-mentioned theories. Based on semi-structured interviews of higher-ranking officers, bureaucrats and politicians within both the MoD and the Defence Staff this study concludes that although ISC has facilitated political micromanagement over the armed forces, the chief of defence has gained significant influence on policy formation. The price paid for the increase in influence has been that the chief of defence has had to give up parts of his independence. Another obvious consequence of the ISC is that the boundaries between the ministry`s areas of responsibility and those of the Defence Staff have become blurred within certain areas such as investment and human resource management. Lastly, this study concludes that the bureaucrats in the ministry have the opportunity to plead their cases directly to the chief of defence without involvement from the defence staff. The chief of defence has become an open target.