The occupational context of activation work: the relative role of educational and workplace qualification and socialisation

Abstract

Activation policies, understood as mandatory activation of clients outside the labour market, have affected citizens’ lives and altered the frontline work in welfare offices dramatically. In effect, there are new requirements of worker competencies, raising important questions regarding the qualification and socialisation of these workers. To date, there is rather scant research on the occupational context of activation work. There is an overarching citizen expectation that frontline workers, “holding the keys to a dimension of citizenship”, are dedicated to their work and conduct their tasks in competent ways, which presumably contributes to promote the overall service quality. Moreover, a sustainable welfare state are assumed to be partly contingent upon the quality of services provided in the frontlines. With this as a backdrop, and a particular focus on social workers representing the largest occupational group in the Norwegian Labour and Welfare Administration (NAV), this PhD. project sets out to explore the relative role of educational background and workplace factors for activation workers’ perceived competency and dedication. This question relates to the important and potentially policy relevant query of what matters the most in qualifying and socialising activation workers; educational background or workplace factors? Although unable to directly address the question of work performance, articles 2 and 4 explore the differences between social workers and co-workers with respect to perceived competency and dedication. As informed by previous research, the underlying premise here is that both self-reported competency and dedication to work can be regarded as indicators of work performance and in turn service quality. The results indicated few and rather unsubstantial differences between social workers and other workers. Thus, I did not find considerable support for educational background being a predictor for neither dedication, nor perceived competency. Given the relevance social work education has been assumed to have for activation work, one would expect them to differ positively from co-workers with regard to the desirable outcomes competency and dedication. However, potential conflicts between social work values and activation policies might serve as an explanation for the non-differences found in this thesis. In order to conceptualise the study, the first article showed that frontline managers in the Norwegian welfare offices perceive the policy objectives and implementation practices of activation policies as mild, with few disciplinary elements in which the aims are related to an overall social inclusion of clients. This conceptualisation agrees well with social work values and competency repertoire, perhaps more so than any other educational curricula represented among frontline workers in NAV. Thus, the explanation for why social workers did not differ significantly from colleagues cannot solely be attributed potential conflicts between social work values and the values underpinning activation policies. Whereas educational background did not have an impact on workers’ perceived competency and dedication, workplace factors did indeed yield explanatory power. Articles 3 and 4 showed relatively strong associations between workplace factors in terms of learning types and job demands and resources on the one hand, and self-reported competency and dedication on the other. More specifically, frequent participation in the non-formal learning pattern workplace courses was associated with higher degrees of self-reported competency. In contrast, the informal learning patterns did not reveal significant associations with perceived competency among workers. Moreover, whereas the perception of high job demands was related to lower dedication, control and support were positively associated with dedication. The latter finding applied to all educational groups represented among activation workers. The findings of the present thesis raises the general important question regarding the actual differences between and value of differentiated educational structures. More specifically, and in relation to activation work, despite the finding of relative compatibility between Norwegian activation work and social work repertoire, I find little support for the superiority of social workers, nor any other educational groups. Furthermore, this study emphasises the significance of the workplace as a qualifying, socialising and learning environment. Thus, ultimately, the findings of this thesis imply that in fostering adequate activation workers, the important question is less concerned with educational background, but rather how to facilitate learning and socialisation on the work site. These findings imply that the concept of occupational context of activation work would benefit from an analytical broadening by including workplace factors in the understanding of the qualification and socialisation processes.

Aktiveringspolitikk, forstått som tvungen aktivering av personer som står utenfor arbeidslivet, har påvirket borgeres liv og drastisk endret frontlinjearbeidet i NAV. Dette har virkninger på kompetansekravene til frontlinjearbeidere og reiser viktige spørsmål vedrørende kvalifisering og sosialisering av medarbeiderne. Det eksisterer lite forskning om denne yrkeskonteksten i aktiveringsarbeid, spesielt i de nordiske landene. Gitt sin nøkkelrolle i borgeres liv, er det forventet at frontlinjearbeidere er dedikerte til sitt arbeid og utfører sine oppgaver på en kompetent måte, hvilket presumptivt bidrar til bedre tjenestekvalitet. Det er videre antatt at velferdsstatens bærekraft delvis avhenger av kvaliteten på tjenestene som blir fremskaffet i frontlinjen. Med dette som bakteppe, og et særlig fokus på sosialarbeidere som den største yrkesgruppen i NAV, er målsettingen i denne avhandlingen å utforske den relative betydningen av utdanningsbakgrunn og arbeidsplassen for medarbeidernes opplevde kompetanse og dedikasjon. Med potensielt viktige implikasjoner for praksisfeltet søker jeg med dette å kaste lys over om det er utdanningsarenaen eller arbeidsplassen som har størst betydning for kvalifisering og sosialisering av medarbeidere i NAV. Selv om avhandlingens datagrunnlag ikke tillater behandling av spørsmålet om arbeidsprestasjoner, utforskes forskjellene mellom sosialarbeidere og medarbeidere med annen utdanningsbakgrunn langs dimensjonene opplevd kompetanse og dedikasjon i artiklene 2 og 4. Sett i lys av tidligere forskning er det her antatt at selvopplevd kompetanse og dedikasjon kan anses som indikatorer på arbeidsprestasjoner og dermed også tjenestekvalitet. Resultatene i disse artiklene viste få og ubetydelige forskjeller mellom sosialarbeiderne og andre medarbeidere. Det er derfor få holdepunkter for å anta at utdanningsbakgrunn er en substansiell prediktor for opplevd kompetanse og dedikasjon blant medarbeiderne i NAV. Gitt antagelsen om at sosialt arbeid er den mest relevante utdanningsbakgrunnen for aktiveringsarbeid, skulle man forventet at de skilte seg positivt ut med tanke på de ønskverdige utfallene kompetanse og dedikasjon. Men potensielle konflikter mellom sosialfaglige verdier og aktiveringspolitiske verdier kan forklare hvorfor det ikke ble funnet forskjeller mellom sosialarbeiderne og kollegaer. I et forsøk på å kontekstualisere studien, viser resultatene fra den første artikkelen i avhandlingen at NAV-ledere oppfatter aktiveringspolitikken og implementeringspraksisen som mild, med få disiplinerende elementer, og med et overordnet formål om sosial inkludering. Dette kan sies å være i godt samsvar med verdigrunnlaget og kompetanserepertoaret i sosialt arbeid, kanskje mer enn noen annen utdanningsretning. Derfor kan ikke forklaringen på hvorfor sosialarbeidere ikke skilte seg signifikant fra kollegaer utelukkende tilskrives potensielle konflikter mellom sosialfaglige verdier og de verdiene aktiveringspolitikken er tuftet på. I motsetning til utdanningsbakgrunn som i liten grad hadde sammenheng med utfallsmålene i denne avhandlingen, viser artikkel 3 og 4 at det er relativt sterke assosiasjoner mellom arbeidsplassfaktorene arbeidsplasslæring og jobb krav og ressurser på den ene siden og selvopplevd kompetanse og dedikasjon på den andre. Kursing av ansatte på arbeidsplassen som en type non-formell læringstype var klart assosiert med selvopplevd kompetanse i motsetning mere uformelle læringstyper som «skulder-til-skulder» læring. Videre viste analysene at for høye arbeidskrav var negativt forbundet med dedikasjon, mens kontroll og støtte på arbeidsplassen hadde en positiv sammenheng med dedikasjon. Overordnet viser resultatene i denne avhandlingen at til tross for den sterke sammenhengen mellom sosialt arbeids kompetanserepertoar og aktiveringsarbeid i Norge er ikke sosialarbeiderne substansielt forskjellige fra andre medarbeider hva gjelder opplevd kompetanse og dedikasjon. Det ser snarere ut som at det er arbeidsplassfaktorer som forklarer variasjonen mellom medarbeiderne. I sum indikerer denne avhandlingen at fasilitering av faglig kompetente aktiveringsmedarbeidere i liten grad er et spørsmål om utdanningsbakgrunnen til medarbeidere, men snarere hvordan det kan legges til rette for læring og sosialisering gjennom arbeidsplassen. En teoretisk implikasjon av disse funnene er at den yrkesmessige konteksten av aktiveringsarbeid bør utvides til også å gjelde arbeidsplassfaktorer i forståelsen av kvalifiserings- og sosialiseringsprosesser for aktiveringsarbeid.