Stortingets regjereri over regjeringen - En analyse av Stortingets anmodningsvedtak

Abstract

Stortinget styrer regjeringen stadig oftere, gjennom såkalte anmodningsvedtak. Et anmodningsvedtak er en instruks fra Stortinget til regjeringen, som innledes med formuleringen «Stortinget ber regjeringen…» Frem til slutten av åttitallet fattet Stortinget et meget beskjedent antall slike vedtak per år. På slutten av 90-tallet endret dette seg, og antallet økte drastisk. Etter 2013 har antallet anmodningsvedtak eksplodert ytterligere, og det fattes nå 400-500 anmodningsvedtak per år. Denne praksisen blir ofte omtalt som «stortingsregjereri», som er et begrep som innebærer at man kritiserer Stortinget for å drive med noe som regjeringen burde få drive med i fred (Sejersted 2003, 281). Med utgangspunkt i teori om politikkutforming, og forskning som viser at politikkutformingsprosessene har blitt mer anarkistiske og tilsynelatende mindre rasjonelle, har jeg studert utviklingen i omfanget av, og innholdet i, anmodningsvedtakene. Jeg har kodet innholdet i 1246 vedtakspunkter for å undersøke i hvilket omfang og hvordan Stortingets anmodningsvedtak påvirker regjeringens handlingsrom til å utforme offentlig politikk, og om dette har utviklet seg over tid. Min studie viser at Stortinget i omtrent en tredjedel av alle anmodningsvedtakene instruerer regjeringen om hvilket virkemiddel den skal iverksette. Dette begrenser regjeringens handlingsrom til å vurdere alternative tiltak. Det kan hevdes at dette kortslutter den politikkutviklingsprosessen som utredningsinstruksen legger opp til, som krever at statsforvaltningen identifiserer og konsekvensutreder alternative tiltak. Utredningsinstruksen er et av regjeringens viktigste styringsverktøy: Gjennom å legge et godt grunnlag for beslutninger om statlige tiltak, skal vi unngå sløsing med ressurser. Som påpekt i Nasjonalbudsjettet 2019 (Finansdepartementet 2018, 6), så blir det stadig viktigere å gjennomgå offentlig ressursbruk og tilstrebe bedre bruk av skattebetalernes penger, for å sikre et bærekraftig velferdssamfunn. Gitt dette behovet kan det argumenteres for at de folkevalgte bør bestrebe seg på å gi regjering og forvaltning handlingsrom til å kunne vurdere og anbefale de tiltakene som vurderes å gi størst samlede positive virkninger, i forhold til negative virkninger, for samfunnet. Dette skulle tilsi at partiene på Stortinget er mer tilbakeholdne med å ta stilling til virkemiddelbruk, uten at det foreligger en utredning og et forslag fra regjeringen.

More often than before, the Parliament governs the Government through a certain kind of instructions, called «anmodningsvedtak». This is an instruction from the Parliament to the Government, that begins with the phrase "The Parliament asks the Government..." Until the end of the 1980s, the Parliament made few such instructions per year. At the end of the 1990s, this changed, and the number increased drastically. After 2013, the number of such instructions has exploded, and there are now 400-500 such instructions per year. Based on theory of policy design, and research showing that policy design processes have become more anarchist and seemingly less rational, I have studied the development in the scope of, and the content of, this kind of instructions. I have coded the contents of 1246 instructions to examine to what extent, and how, these instructions affects the Government's room for manoeuvre to design public policy, and whether this has evolved over time. My study shows that the Parliament, in about one-third of its instructions, orders the Government on which policy instrument to implement. This limits the Government's room for manoeuvre to assess alternative measures. It can be argued that this obstructs the policy formulation process that the State Administration should do, in order to identify and assess alternative measures. Making impact assessments of alternative measures, is an important management tool for the government: by preparing a good basis for decisions on governmental action, we should avoid waste of resources. As pointed out in the National Budget 2019 (Ministry of Finance 2018, 6), it becomes increasingly important to review the use of public resources and to strive for better use of taxpayers’ money, to ensure a sustainable welfare society. Given this need, it can be argued that the Members of Parliament should strive to give the Government and the State Administration room for manoeuvre, so that it can recommend the course of action that is considered to give the highest overall positive impacts, in relation to negative impacts, to society. This should indicate that the political parties in the Parliament should be more reluctant to decide on the use of policy instruments, without the existence of an impact assessment and a proposal from the Government.