Frivillighet eller tvang? En studie av nasjonale myndigheters styring av kommunereformen

Abstract

Temaet for denne oppgaven er nasjonale myndigheters styring av den kommunereformen som ble lansert i 2014. I kommunereformen ligger prinsippet om frivillighet til grunn for endringer av kommunestrukturen, noe som representerer en styringsutfordring for myndighetene: Hvordan få til omfattende endringer i kommunestrukturen når man i utgangspunktet er avhengige av tilslutning fra kommunene? Dette er bakteppet for min problemstilling, der jeg spør hva som karakteriserer nasjonale myndigheters styring av kommunene i kommunereformen. I oppgaven har jeg lagt til grunn at styringen skjer gjennom et sett virkemidler, og at det er gjennom disse virkemidlene myndighetene bruker sin makt for å tilskynde endring. Problemstillingen har følgelig blitt søkt belyst i et virkemiddelperspektiv. Basert på teori om ulike typer styringsvirkemidler har jeg identifisert, kategorisert og beskrevet de av reformens virkemidler som kan sies å ha som intensjon å påvirke kommunene til å fatte vedtak om å slå seg sammen med andre kommuner og/eller delta i lokale utredningsprosesser. Spørsmålet om frivillighet eller tvang, eller graden av tvang, er en viktig dimensjon i studien – ikke minst ved at jeg har sett på myndighetenes valg av virkemidler i lys av de begrensninger som følger av Stortingets vedtak og merknader om dette spørsmålet. Studien bygger på analyse av reformens mest sentrale, offentlige dokumenter, supplert med informasjon hentet primært fra nettsidene til aktører i reformen. Reformens virkemidler antyder at myndighetene har måttet balansere delvis motstridende hensyn i styringen av reformen. Hensynet til legitimitet på den ene siden og hensynet til å få til de ønskede endringene på den andre siden. Et annet funn er at det klareste utslaget av tvangsbruk er knyttet til kommunenes deltakelse i lokale utredningsprosesser, ikke til sammenslåing av kommuner som sådan.

Forced or voluntary? The management of the Norwegian local government reform The subject of this thesis is the management of the Norwegian local government reform, launched in 2014. The principle of voluntarism is a premise for the reform. This constitutes a challenge when it comes to the government’s management: How accomplish considerable changes in the local government structure, while at the same time having to rely on local approval? This is the background for my research question, which concerns the characteristics of the national government’s management efforts towards local government. I have made the assumption that management of the reform is carried out through a set of tools through which government uses its power to effect change. Hence, I have tried to enlighten the research question by applying a tools perspective. Based on theory on government’s tools I have identified, categorized and described those of the reform’s tools, which is presumed to have the intention of influencing the local government units towards making decisions of merger or participation in local processes. The question of force or voluntarism, or the degree of constraint, is an important dimension of the study, not least by viewing the government’s choice of tools in light of those restrictions made by the Norwegian parliament concerning this question. The study is based on analysis of the reform’s most central governmental documents, supplemented with information from websites belonging to the central actors of the reform. The tools of the reform seem to imply that government has had to balance contradicting considerations in the management of the reform, those of legitimacy and those of actually effecting change. Another conclusion is that the most obvious expression of constraint is connected to the participation in local processes, not to the merges of the local government units as such.