Skaff deg en plan! Statlig initiert planarbeid som lokalt arbeidsverktøy i kommunalt rusforebyggende barne- og ungdomsarbeid

Abstract

Norske kommuner har en aktiv rolle i utforming og iverksetting av nasjonal rusmiddelpolitikk, og alkoholloven har gjennomgått flere revisjoner med tanke på å synliggjøre hvilke styringsmuligheter kommunene har til å føre en restriktiv og enhetlig rusmiddelpolitikk. Ved revisjon av alkoholloven i 1997 ble norske kommuner pålagt å utarbeide alkoholpolitisk handlingsplan (alkoholloven § 1-7d). Temaet for studien er statlig initiert planarbeid som lokalt arbeidsverktøy i kommunalt rusforebyggende barne- og ungdomsarbeid. Forskningsspørsmålene som reises er hvorvidt norske kommuner følger opp det statlige politiske kravet om å utarbeide alkoholpolitisk handlingsplan, og i hvilken grad et statlig initiert planarbeid slik som alkoholpolitisk handlingsplan kan styrke det kommunale rusforebyggende barne- og ungdomsarbeidet. Studien er utført med tre sett av data. For å belyse det første forskningsspørsmålet har jeg benyttet foreliggende tallmateriale fra Statens institutt for rusmiddelspørsmål (SIRUS) og Statistisk sentralbyrå. For å belyse det andre forskningsspørsmålet har jeg foretatt et utvalg av seks norske kommuner; tre kommuner som har utarbeidet og tre kommuner som ikke har utarbeidet alkoholpolitisk handlingsplan. Den første delen av arbeidet bestod i å analysere de tre alkoholpolitiske handlingsplaner som forelå i utvalget, ut fra bestemte analysekriterier. Den andre delen av arbeidet bestod i å intervjue representanter fra de seks kommunene i utvalget. Studien kan karakteriseres som en implementerings- eller iverksettingsstudie. For å belyse det første forskningsspørsmålet har jeg benyttet et ”top-down”-perspektiv. Underliggende spørsmål var om det finnes sammenfallende kjennetegn ved de to grupper av kommuner, og hvorvidt kommuner med alkoholpolitisk handlingsplan i større grad benytter alkoholpolitiske virkemidler enn kommuner uten en slik plan. I evalueringsarbeidet benyttet jeg måloppfyllelsesanalyse. For å belyse det andre forskningsspørsmålet har jeg benyttet et ”bottom-up”-perspektiv. Underliggende spørsmål var om de tre kommunene i utvalget som har utarbeidet alkoholpolitisk handlingsplan har en mer helhetlig rusmiddelpolitikk, og om de arbeider mer målrettet og systematisk, enn de tre kommunene i utvalget som ikke har utarbeidet en slik plan, samt hva de seks kommunene i utvalget selv mener om å benytte en slik handlingsplan som arbeidsverktøy i kommunalt rusforebyggende barne- og ungdomsarbeid. I evalueringsarbeidet benyttet jeg prosessanalyse. Evalueringsarbeidet er med 6 andre ord blitt gjort på to nivåer; gjør kommunene som staten sier, og har det eventuelt noe å si om de gjør som staten sier? De empiriske funnene i studien viser at de fleste kommuner følger opp det statlige politiske kravet om å utarbeide alkoholpolitisk handlingsplan, og analyse av plandokumentene og intervjuer kan tyde på at planarbeid kan medføre målrettet innsats og økt fokus på rusforebyggende barne- og ungdomsarbeid. Jeg kan imidlertid ikke på bakgrunn av denne studien slå fast om kommuner med alkoholpolitisk handlingsplan fører en mer restriktiv og enhetlig rusmiddelpolitikk, men forskning viser at den kommunale alkoholpolitikken er blitt vesentlig liberalisert de senere år. Resultatene i studien kan ikke generaliseres til hele populasjonen, og datamaterialet gir ingen holdepunkter for å måle effekten av alkoholpolitisk handlingsplan i forhold til kommunalt rusmiddel- og rusforebyggende arbeid. Målet med studien er slik sett å fremskaffe tentativ kunnskap på et politikkområde hvor det foreligger relativt lite forskningsbasert kunnskap. Med tanke på det arbeidet kommunene legger ned ved utarbeidelse av slike handlingsplaner, og nasjonale myndigheters ønske om å satse på lokale tiltak ut fra forskningsbasert kunnskap, er det imidlertid etter min vurdering viktig å få økt kunnskap om alkoholpolitisk handlingsplans betydning. Det er derfor positivt at SIRUS har utarbeidet et prosjekt om hvordan norske kommuner bruker alkohol-/rusmiddelpolitiske handlingsplaner til å utforme og påvirke lokale forhold på rusmiddelfeltet, hva pålegg om slike planer innebærer i praksis og hvilke forutsetninger kommunene har for å implementere så vel generelle handlingsplaner som konkrete enkelttiltak.

Norwegian municipalities have an active role in drafting and implementing national drug and alcohol policies, and the Alcohol Act has been through several revisions in order to make clear which governing options municipalities have to conduct a restrictive and uniform drug and alcohol policy. With the revision of the Alcohol Act in 1997, Norwegian municipalities were charged with preparing an alcohol policy action plan (The Alcohol Act § 1-7d). The theme of this study is state-initiated plans as a local work tool in municipal preventive drug and alcohol work with children and youth. The research questions raised are whether Norwegian municipalities follow up the national political requirement to prepare an alcohol policy action plan, and to what extent state-initiated plan work such as an alcohol policy action plan can strengthen municipal preventive drug and alcohol work with children and youth. The study has been carried out with three sets of data. In order to shed light on the first research question, I have made use of existing data from The Norwegian Institute for Alcohol and Drug Research (SIRUS) and Statistics Norway. In order to elucidate the second research question, I have selected six Norwegian municipalities; three municipalities that had and three municipalities that had not prepared an alcohol policy action plan. The first part of the project consisted of analyzing the three alcohol policy action plans that existed in the sample based on given analytical criteria. The second part involved interviewing representatives from the six chosen municipalities. The project can be characterized as an implementation study. To illustrate the first research question, I have employed a”top-down” perspective. Underlying questions were whether there were common characteristics to the two groups of municipalities, and whether those with an alcohol policy action plan used alcohol policy means to a greater extent than municipalities without such a plan. In conducting the evaluation, I employed an objective achievement analysis. To shed light on the second research question, I have used a “bottom-up” perspective. Underlying questions were whether the three municipalities selected that had prepared an alcohol policy action plan had a more comprehensive drug and alcohol policy, and if their work was more systematic and goal-oriented than the three municipalities chosen without such a plan, as well as what the six selected municipalities themselves thought about using such an action plan as a work tool in municipal preventive drug and alcohol work with 8 children and youth. I used a process analysis in the evaluation work, which has in other words been carried out on two levels; do the municipalities do as instructed by the government, and if so, does it matter? The empirical findings of the study show that most municipalities follow through on the national political requirement to prepare an alcohol policy action plan, and analyses of plan documents and interviews suggest that plan work leads to goal-oriented efforts and increased focus on preventive drug and alcohol work with children and youth. On the basis of this study, I can however not maintain that municipalities with an alcohol policy action plan conduct a more restrictive and uniform drug and alcohol policy, but research shows that municipal alcohol policy has been significantly liberalized in recent years. The study results cannot be generalized to the whole population, and the data does not provide a basis upon which to measure the effect of alcohol policy action plans in relation to municipal intoxicant and drug prevention work. The objective of the study is as such to obtain tentative knowledge on a policy area where little research-based knowledge exists. With the work in mind that the municipalities put into preparing such action plans, and the national authorities’ wish to commit to local initiatives on the basis of research-based knowledge, it is in my opinion however important to acquire increased knowledge on the significance of alcohol policy action plans. It is as such positive that SIRUS has worked out a project on how Norwegian municipalities use drug and alcohol policy action plans to form and influence local conditions in the intoxicant field, what compulsory use of such plans implies in practice, and what municipalities require in order to implement general action plans as well as concrete individual initiatives.