Balansert målstyring i kommuner: En casestudie av 12 kommuner.

Abstract

Formålet for denne studien er å bidra til økt kunnskap om hvordan balansert målstyring (BMS) brukes i norske kommuner og om hvilke forhold som kan forklare ulike virkninger. Denne casestudien bygger på data fra 12 kommuner. Kritikk de senere år om feil fokus og dysfunksjonelle virkninger, spesielt knyttet til statlige etaters mål- og resultatstyring, utfordrer også kommunenes praksis. Likevel blir samfunnet stadig mer resultatorientert og kommunene møter økende krav og forventninger fra statlige myndigheter og egne innbyggere. BMS forblir derfor et aktuelt styringsverktøy. Studien bygger på en innhenting av kommunenes oppfatninger gjennom bruk av elektronisk spørreskjema, analyse av styringsdokumenter, sekundærdata fra offentlige kilder og direkte kontakt med casekommunene. I studien har vi sett på hvordan størrelse, politiske forhold, økonomisk utvikling, administrativ stabilitet og organisering knyttet til den enkelte kommune påvirker virkingene kommunen har av BMS. Våre funn indikerer at små og mellomstore kommuner får mer ut av BMS enn de store kommunene. Hvem som utgjør største politiske konstellasjon i en kommune er også av betydning for virkningen av BMS. Kommuner med dårligst økonomisk utvikling oppgir klart størst virkning. Videre så ser vi at kommuner som har tonivåmodell vurderer at de oppnår mer med BMS enn kommuner med flere ledernivåer. Det er vanskelig å se samme sammenheng mellom antall rådmannsskifter og virkning av BMS. Kommunene har til en viss grad fått til aktiv bruk av resultatinformasjon i enhetene, men i liten grad erfaringsutveksling mellom enheter. BMS brukes i liten grad til å stille krav om omstilling. Strategi- og målekart er sentralt i teorien som ligger bak balansert målstyring. Bruk av strategi-kart er svært lite utbredt i casekommunene, og 4 av 12 kommuner bruker heller ikke målekart. Flere av casekommunene innførte BMS på begynnelsen av 2000-tallet. Etter ca. 10 års drift står mange kommuner nå ved et veiskille, hvor de bør vurdere hva de har fått til så langt og hva som er veien videre. Det er få fellesnevnere mellom hva kommunene legger i BMS og hvordan dette praktiseres. Flertallet av kommunene har et opplegg som er et godt stykke unna «idealmodellen» i teorien om balansert målstyring til Kaplan og Norton. Vårt inntrykk, ut i fra hvordan BMS praktiseres i flere av casekommunene, er at kommunene i for stor grad gjør en «rituell tilpasning» til bruk av et verktøy som BMS.

The purpose of this study is to contribute to increased knowledge about how balanced scorecard (BSC) is used in Norwegian municipalities and about the factors that may explain the different effects. This case study is based on data from 12 municipalities. Criticism during the last years concerning wrong focus and dysfunctional effects, particularly related to the government agencies' goals and results, also challenges the practice in local municipalities. Nevertheless, society is becoming more results-oriented and municipalities face increasing demands and expectations from government authorities and citizens. BSC therefore remains an appropriate management tool. Our study is based on data collection through the use of electronic questionnaires, analysis of policy documents, secondary data from public sources and direct contact with the municipalities. In the study we looked at the following factors; size, political conditions, economic development, administrative stability and organization. Our findings indicate that small and medium-sized municipalities benefit more from BSC than the large municipalities. The political constellation in a municipality is also of importance for the effect of BSC. Municipalities with the poorest economic development specified clearly the greatest effect. Furthermore, we see that municipalities that have a two-level organizational model report that they achieve more with BSC than municipalities with multiple levels of management. It is difficult to see any clear correlation between changes of chief municipal executive and outcome of BSC. We see that the municipalities to some extent have achieved the active use of performance information in each unit. But little is done in order to exchange knowledge between the units and to design requirements for further development. Strategy and measurement maps are central to the theory underlying the balanced scorecard. The use of strategy maps is not widespread in the case municipalities, and 4 of the 12 municipalities do not use measuring maps. Several of the case municipalities introduced BSC early in the 2000s. After approximately 10 years of operation, many municipalities are now at a crossroad, where they should evaluate the achievements so far and consider the way forward. We have found few common denominators between what municipalities put into BSC and how it is practiced. Our main impression is that the majority of municipalities have a practice that is not in accordance with the model of Kaplan and Norton. Our impression, based on how BSC is practiced in several of the case municipalities, is that the use to a large extent is a "ritual adaptation".