Implementing Evidence-Based Activation Work. A Study of Individual Placement and Support in the Norwegian Labour and Welfare Administration

Abstract

Drawing on interviews and fieldwork conducted in two frontline offices in the Norwegian Labour and Welfare Administration (NAV), this dissertation examines how an evidence-based intervention called Individual Placement and Support (IPS) was implemented in street-level activation services. Activation work involves complex tasks of motivating and assisting citizens with diverse problems and needs toward employment. The dissertation articles illuminate implementation from three distinct angles by focusing on frontline supervisors and their activities to implement the intervention (Article 1), activation workers and how they worked with the intervention in practice (Article 2) and clients’ service experiences and interactions with the activation workers (Article 3). This dissertation is situated at the intersection between scholarly debates on professionalism in activation work, evidence-based standardization of social services and studies of implementation in street-level organizations. In discussions of activation work, there are concerns about too much managerialism and too little professionalism. There are challenges related to increasing organizational control through rules, procedures and measurement, as well as the lack of a solid knowledge base and expertise among activation workers. Implementation of evidence-based interventions and standards have raised polarized debates about managerialism and professionalism across social services. This thesis expands on previous research by exploring how the implementation of such interventions influences frontline activation practices. A main finding of the thesis was that the evidence-based intervention was implemented through a continuous, dynamic interplay between intervention demands and situated frontline actors with agency who interpreted the intervention rules and combined these with additional professional knowledge when facing challenges in everyday situations. The intervention had a hybrid character that both constrained and enabled new frontline practices. While it contained managerial elements like performance measures, the intervention also detached the activation workers from existing demands and procedures in their organizations. The intervention enabled flexible, individualized and comprehensive follow-up of clients and employers. The present thesis makes three contributions to the broader literature on the implementation of evidence-based interventions in social services. First, in contrast with common views of implementation as linear and stepwise processes, the thesis foregrounds how implementing evidence-based interventions is contested, interpretive and interactional work. The articles show how supervisors and activation workers interpreted intervention rules in light of local concerns and needs, handling tensions between the intervention and existing practices, meanings and stakeholders in the organizations. Second, contrary to dominant claims in the literature emphasizing how evidencebased interventions promote managerialism and limit professional discretion, the thesis shows how such interventions can revitalize professional practices by promoting social work principles. This includes facilitating a relational orientation, an emphasis on client preferences, personalized follow-up work and service coordination. Third, while evidence-oriented knowledge views risk marginalizing practice-based and tacit knowledge, the thesis shows how the intervention depended on skilled practitioners and supervisors to work in practice. To solve daily challenges with clients and employers, they combined the intervention with other knowledge resources in pragmatic ways. Taken together, the articles and the thesis as a whole nuances dichotomous views about evidence-based interventions and professional frontline practice. On the one hand, deviation from intervention demands is often viewed as implementation failure in both practice fields and academia. However, too rigid implementation frameworks risk marginalizing knowledgeable practitioners who need space for pragmatic improvisation in interactions with individual clients. The findings suggest implementation processes should allow for flexibility and adaptation. On the other hand, the thesis also nuances dominant conceptions in the social work literature of evidence-based interventions as rigid standardization, by contributing knowledge about how such standards can promote professional, relational practices. Researchers, policymakers, leaders and practitioners should all aim for a middle ground, characterized by a nuanced approach to the dynamic and complex processes that unfold when implementing evidence-based interventions in street-level practice.

Basert på intervjuer og feltarbeid i to NAV-kontor, undersøker denne avhandlingen hvordan en evidensbasert intervensjon kalt Individual Placement and Support (IPS) ble implementert i aktiveringstjenester i førstelinjen. Aktiveringsarbeid innebærer utfordrende oppgaver med å motivere og støtte brukere med varierte problem og behov inn i arbeid. Avhandlingens artikler belyser implementering fra tre ulike vinkler ved å fokusere på teamledere og deres aktiviteter for å implementere intervensjonen (artikkel 1), aktiveringsarbeidere og hvordan de jobbet med intervensjonen i praksis (artikkel 2) og brukeres erfaringer og samhandling med aktiveringsarbeiderne (artikkel 3). Avhandlingen er rettet mot diskusjoner om profesjonalisme i aktiveringsarbeid, evidensbasert standardisering av sosiale tjenester, og studier av implementering i organisasjoner i førstelinjen. Diskusjoner om aktiveringsarbeid er preget av bekymring om mye styring og for lite profesjonalisme. På den ene siden er det utfordringer knyttet til sterk organisatorisk kontroll gjennom regler, prosedyrer og måling, på den andre siden bekymringer om manglende kunnskapsbase og faglighet blant de som jobber med aktiveringsarbeid. Implementering av evidensbaserte intervensjoner har skapt polariserte debatter om forholdet mellom styring og profesjonalisme på tvers av velferdstjenester. Denne avhandlingen bidrar med ny kunnskap ved å utforske hvordan implementering av slike intervensjoner påvirker aktiveringspraksiser i førstelinjen. Et hovedfunn i avhandlingen var at den evidensbaserte intervensjonen ble implementert i praksis gjennom et kontinuerlig, dynamisk samspill mellom intervensjonens krav og aktive aktører i førstelinjen som fortolket intervensjonen og kombinerte den med profesjonell kunnskap i møte med utfordringer i hverdagen. Intervensjonen hadde en hybrid karakter som både avgrenset og muliggjorde nye praksiser i førstelinjen. Mens den hadde styringselementer som aktivitetsmålinger på individnivå, frakoblet den også aktiveringsarbeiderne fra eksisterende krav og prosedyrer i organisasjonene. Intervensjonen muliggjorde fleksibel, individualisert og tett oppfølging av både brukere og arbeidsgivere. Avhandlingen har tre bidrag til den bredere litteraturen om implementering av evidensbaserte intervensjoner i velferdstjenester. For det første, i motsetning til utbredte forståelser av implementering som lineære, trinnvise prosesser, finner avhandlingen at implementering er omstridt, fortolkende og interaksjonelt arbeid. Artiklene viser hvordan teamledere og aktiveringsarbeidere fortolket intervensjonen i lys av lokale utfordringer og behov, og taklet motsetninger mellom intervensjonen og eksisterende praksiser, meninger og interesser i organisasjonene. For det andre, til forskjell fra dominerende oppfatninger i litteraturen hvor evidensbaserte intervensjoner knyttes til økt organisasjonsstyring og begrensning av profesjonell skjønnsutøvelse, viser avhandlingen hvordan slike intervensjoner kan revitalisere profesjonelle praksiser preget av sosialt arbeid-prinsipper. Dette innebærer å fremme en relasjonell tilnærming, vektlegging av brukerens ønsker og behov, personlig oppfølging og tjenestekoordinering. For det tredje, mens evidensorienterte kunnskapssyn risikerer å marginalisere praksisbasert og taus kunnskap, viser avhandlingen hvordan intervensjonen var avhengig av dyktige praktikere og teamledere for å fungere i praksis. For å løse daglige utfordringer med brukere og arbeidsgivere, kombinerte de intervensjonen med andre kunnskapsressurser på pragmatiske måter. Avhandlingen bidrar til å nyansere dikotome oppfatninger om evidensbaserte intervensjoner og profesjonelle praksiser i førstelinjen. På en side anses avvik fra intervensjonskrav ofte som implementeringsfeil i både praksisfelt og akademia. Det er risiko for at rigide implementeringsrammeverk marginaliserer kunnskapsrike praktikere og deres behov for pragmatisk improvisasjon i samhandlingen med individuelle brukere. Avhandlingens funn tyder på at implementeringsprosesser bør åpne for fleksibilitet og tilpasning. På den andre siden nyanserer avhandlingen også rådende oppfatninger i sosialt arbeid-litteraturen om evidensbaserte intervensjoner som rigid standardisering, ved å bidra med kunnskap om hvordan slike intervensjoner kan fremme profesjonelle, relasjonelle praksiser. Avhandlingen går inn for at både forskere, politikkutviklere, ledere og praktikere bør sikte mot en mellomposisjon, karakterisert av nyanserte tilnærminger til de dynamiske og komplekse prosessene som utfolder seg når evidensbaserte intervensjoner implementeres i praksis i førstelinjen.