Frontline Workers at the Intersection of Welfare, Labour and Health: Re-Integrating users with Severe Health Problems in the Labour Market

Abstract

Et av hovedmålene i norsk aktiveringspolitikk er å integrere brukere med helseproblemer i arbeidsmarkedet. Veilederne ved Arbeid- og velferdsaetatens (NAV) lokale kontorer er viktige aktører for å oppnå målene. Avhandlingen undersøker hvordan disse frontlinjearbeiderne reflekterer over sitt arbeid med å reintegrere brukere med alvorlige helseproblemer i arbeidsmarkedet. Det er mange faktorer som kan tenkes å påvirke hvordan frontlinjearbeidere jobber med sine brukere, f.eks. deres fagbakgrunn, personlighet og tilgang på ressurser. Denne avhandlingen ser på hvordan mer overordnede institusjonelle logikker setter seg igjennom frontlinjearbeidernes måte å forstå og begrunne arbeidet sitt. Avhandlingen bygger på data fra åtte fokusgruppeintervjuer utført ved forskjellige lokale NAV-kontorer. I intervjuene ble frontlinjearbeiderne presentert en vignett som skildret en bruker med traumatisk hodeskade. Vignetten gav blant annet informasjon om medisinske vurdering og evaluering av brukerens fysiske tilstand, samt informasjon om sosiale aspekter knyttet til brukerens ambisjoner, motivasjon og familieliv. Avhandlingens analyser trekker på institusjonell teori, herunder teorier om aktørers «institusjonell arbeid», og teorier om utøvelse av skjønn. Disse perspektivene blir brukt for å undersøke de institusjonelle rammene som påvirker fronlinjearbeidernes refleksjon om deres arbeid. Avhandlingen består av tre artikler. Den første artikkelen identifiserer en dominerende logikk i NAV som vektlegger arbeidsmuligheter framfor hindringer for å delta i arbeidslivet, og forstår arbelidslivsdeltakelse som grunnleggende positivt for helsen. Analysen av frontlinjearbeidernes overveielser viser at det de utfører, er det et institusjonelt arbeid hvis formål er å «eksternalisere» denne logikken til fastlegene, dvs. få dem til å overta denne forståelsesrammen. Den andre artikkelen utforsker hvordan frontlinjearbeiderne beskriver og reflekterer over arbeidet med å motivere umotiverte brukere, og dermed få dem inn i en prosess i retningen tilbake mot arbeidsmarkedet. Det identifiseres tre dialogorienterte strategier – «mulighetsprat», «arbeidsprat» og «identitetsprat», med mål om å styrke brukeres motivasjon. Den tredje artikkelen ser på frontlinjearbeidernes skjønnsmessige begrunnelser for sine tilnærminger til brukere med alvorlige helseproblemer. Analysen fokuserer på argumentasjonen som frontlinjearbeiderne bruker for å støtte sine resonnementer om hvilke tiltak som best sikrer en brukers retur til arbeidsmarkedet. Artikkelen viser at argumentasjonen som brukes av frontlinjearbeiderne i de forskjellige fokusgruppene, er ganske lik og at denne likheten kan være grunnet i at frontlinjearbeiderne trekker på den samme institusjonelle logikken, karakterisert ved en mulighets- og arbeidsorientert tilnærming. Avhandlingen bygger videre på tidligere forskning på frontlinjearbeideres tilnærming til brukere på tre måter. For det første, mye tidligere forskning gjelder andre brukergrupper, som f.eks. personer med langtidsfravær fra arbeidslivet og sosialklienter. Avhandlingen fokuserer på brukere med store helseproblemer forårsaket av traume, for å utforske fronlinjearbeidernes forståelser av sitt arbeid med slike brukere. For det andre bruker avhandlingen institusjonell teori som et verktøy til å utforske hvordan frontlinjearbeiderne reflekterer over sitt arbeid. Bruken av institusjonell teori gir en tilgang til å identifisere sentrale premisser som frontlinjearbeidernes refleksjoner baserer seg på, som f.eks. at arbeid er helfremmende selv for de med alvorlige helseproblemer. For det tredje utforskes hvordan institusjonelle logikker kan sies å virke inn på frontlinjearbeidernes resonnementer. Dette gjøres gjennom å analysere argumentene som støtter resonnementene deres rundt en brukers prosess i retningen tilbake mot arbeidsmarkedet.

Norwegian activation policy towards users with health problems aims at re-integrating users into the labour market. The local offices of the Norwegian Labour and Welfare Administration (NAV) are the main agencies tasked with implementing activation policy. The thesis’ investigates how the frontline workers reflect on their work of re-integrating users with severe health problems in the labour market. There are several factors which could influence how the frontline workers go about their work, such as profession, personality and access to resources. This thesis attempts to explore the institutional logics’ influence on the frontline workers’ reflection about their work. The thesis draws on data from focus group interviews performed at eight local NAV offices where the frontline workers are presented with a vignette depicting a fictitious case. The vignette depicts a user who has suffered a traumatic brain injury, providing information regarding health-care workers’ assessments and evaluations of his condition, as well as information on social aspects such as family ties, aspirations and motivation. The analyses draws on institutional theory, in particular the perspective of institutional logics, combined with a theoretical approach to discretion, to explore the institutional influences of the frontline workers’ reflections on their work. The body of the dissertation consists of three articles. The first article identifies a dominant logic in NAV that emphasizes work opportunities, rather than hindrances to participation, and work regarded as conducive to health promotion and well-being, termed an ‘asset model’ of activation. The analysis of the frontline workers reflections show that they are performing institutional work aimed at externalizing the logic to the general practitioners (GPs). The second article explores how the frontline workers describe their work with motivating unmotivated users to embark on a return to work process. The article identifies three strategies termed ‘opportunity talk’, ‘work talk’ and ‘identity talk’ due to their reliance on dialogue with the users. The third article explores the discretionary reasoning which the frontline workers exhibit when they reason about measures that can enable return to work, analysing the argumentation which supports the reasoning. The article finds that the reasoning exhibited in the focus group discussions are similar across the offices represented in the study, and argues that the supporting argumentation draws on an institutional logic characterized by an opportunity oriented and employability enhancing approach. The thesis expands on previous research on frontline workers’ approach in three ways. First, as much of the earlier research tends to focus on hard-to-employ users and social clients, this thesis addresses users with severe health problems, caused by trauma. The focus on users with severe health problems allows for exploration of the frontline workers understanding of their work aimed at such users. Second, this thesis draws on institutional theory and concepts as a means to explore how the frontline workers reflect on their work. This use of institutional theory allows for the identification of central principles supporting the frontline workers argumentation, such as an understanding of work as beneficial to health despite hindrances. Third, the influence of an institutional logic on the frontline workers reflections is explored. The influence is explored through analysing the arguments which supports their reasoning on a user’s return to work process.