Tverrsektorielt samarbeid og tidlig innsats for å motvirke ungt utenforskap - Betydningen av lokale NAV-kontors tilnærminger og integrert tjenestelevering

Abstract

Ungt utenforskap er komplekst, og i denne avhandlingen viser det til unge utenfor opplæring eller arbeid, ofte kalt NEET (not in employment, education or training) i en internasjonal sammenheng. Dette inkluderer et mangfold unge mennesker i ulike situasjoner og med ulike behov. I Norge er det en lav andel unge i en NEET situasjon, sammenlignet med gjennomsnittet i Europa, men Norge har derimot en gruppe som har høyere risiko for helseproblemer, tidlig frafall fra utdanning og tidlig uførhet enn andre land. Utenforskap i en ung alder representerer en høyere risiko for å havne i langvarig utenforskap, som kan medføre negative konsekvenser både for den enkelte og for samfunnet. Å sikre deltakelse for flest mulig unge er derfor en viktig prioritering i internasjonal og norsk politikk. Forskningslitteraturen viser flere tiltak og strategier både på individ- og organisasjonsnivå, som generelt anses viktige i arbeidet med denne brukergruppen, blant annet tidlig innsats og tverrsektorielt samarbeid. Det er imidlertid komplekst å få innsatsene til å fungere godt, og det mangler forskning om hvilke resultater slike innsatser får for unge i utenforskap. I denne avhandlingen rettes fokuset mot NAV-kontors tilnærminger til arbeidet med unge og hvordan tjenester til unge med komplekse utfordringer jobber for å integrere tjenesteleveringen gjennom tverrsektorielt samarbeid. Jeg utforsker så hvordan dette arbeidet og samarbeidet har sammenheng med omfanget av unge utenfor opplæring eller arbeid i norske kommuner. Avhandlingens overordnede problemstilling er: «Hvilke tilnærminger har NAVkontor til det lokale arbeidet med unge og hvordan jobber tjenestene for å integrere tjenesteleveringen til unge med komplekse utfordringer? Kan lokale arbeids- og samarbeidsformer bidra til å forklare forskjeller mellom kommunene i andel unge utenfor arbeid og utdanning?» I denne avhandlingen er det spesielt samarbeidet mellom arbeids- og velferdsetaten (NAV), Oppfølgingstjenesten og de kommunale rus- og psykisk helsetjenestene som står i fokus. Tverrsektorielt samarbeid analyseres med utgangspunkt i kontingensteori (contingency theory), der begrepene integrering og differensiering brukes for å undersøke utfordringer som kan oppstå og strategier for å håndtere disse. Jeg retter avhandlingens analyser mot å identifisere mønstre på tvers av kontekster, og å sammenligne praksiser i casekommuner med ulike NEETandeler. Prosjektets forskingsdesign muliggjør slike komparative studier av kommuner med høyere og lavere andeler unge utenfor arbeid og opplæring (NEETs) enn forventet (studiens utfallsmål). Gjennom en kvantitativ analyse ble kommunene rangerte basert på at observert NEET-andel var konsekvent lavere eller høyere enn det som kunne forventes etter kontroll for en rekke kjente risikofaktorer for at unge mennesker kan miste tilknytning til arbeid og opplæring. Videre ble det utført kvalitative intervjuer med formål om å studere arbeids- og samarbeidsformer som mulige forklaringsfaktorer til variasjoner i NEET-andeler. I avhandlingens første artikkel undersøkte jeg hvordan NAV-ledere ved 18 NAV-kontor beskrev NAV-kontorets rolle i arbeidet for å motvirke ungt utenforskap. I den andre artikkelen studerte jeg integrering og differensiering i tverrsektorielt samarbeid mellom tjenester til unge utenfor opplæring eller arbeid. Denne studien inkluderte kommuner med både høyere og lavere andeler NEETs enn forventet, basert på den kvantitative analysen. Disse ble sammenlignet for å identifisere systematiske forskjeller og likheter på tvers av kommunene. Avhandlingens tredje artikkel bygger på funnene i de to foregående artiklene, og gjennom en fuzzy-set kvalitativ komparativ analyse (fsQCA) utforsket jeg om NAVs engasjement i tidlig innsats og tverrsektorielt samarbeid, samt helhetlige, integrerte tjenester, kan forklare hvorfor noen kommuner har lavere NEET-andeler enn forventet. Studiene avdekker betydelige forskjeller i hvordan NAV-kontorene tilnærmer seg arbeidet med ungdom. Noen kontorer viste en proaktiv tilnærming med et forebyggende fokus som involverte samarbeid med flere tjenester, mens andre beskrev en mer reaktiv tilnærming uten fokus på forebygging og tverrsektorielt samarbeid. Analysene viser videre at kommuner som har færre NEETs enn forventet, har en høyere grad av både forebyggende innsats og helhetlige, integrerte tjenester på tvers av sektorer. I kontrast er tjenestene mer fragmentert og reaktive i kommuner med høyere NEET-andel enn forventet. Samlet sett viser funnene at tidlig innsats og et integrert tjenesteapparat i kommunene er viktig for å motvirke ungt utenforskap.

Youth exclusion is a complex phenomenon, and in this thesis, it refers to young individuals not in education, employment, or training (NEET), a term widely used in international contexts. This encompasses a diverse group of young people in varying situations and with different needs. In Norway, the proportion of young people in NEET situations is relatively low compared to the European average. However, Norway has a subgroup facing higher risks of health problems, early school dropout, and early disability compared to other countries. Exclusion at a young age represents a higher risk of long-term marginalisation, potentially leading to negative consequences for both the individual and society. Therefore, ensuring participation for as many young people as possible is a priority in international and Norwegian policy. The research literature identifies several measures and strategies, both at the individual and organisational levels, that are generally regarded as important when working with young people in NEET situations, such as early intervention and interagency collaboration. However, implementing these initiatives effectively is challenging, and there is a lack of research on their outcomes for young people at risk of exclusion. This thesis focuses on local NAV offices’ approaches to working with young people and how services addressing youth with complex challenges strive to integrate service delivery through interagency collaboration. I also explore how this relates to variations in NEET shares in Norwegian municipalities. The overarching research question is: "What approaches do NAV offices take to local work with youth, and how do different actors integrate service delivery to young people with complex needs? Can local practices help explain variations between municipalities in the proportion of young people outside education and employment?" The thesis primarily focuses on collaboration between the Norwegian Labour and Welfare Administration (NAV), the Follow-Up Service (Oppfølgingstjenesten), and municipal substance abuse and mental health services. Interagency collaboration is analysed through the lens of contingency theory, using the concepts of integration and differentiation to examine challenges and strategies for addressing them. The analysis aims to identify patterns across contexts and compare practices in municipalities with differing NEET proportions. The research design enables comparative studies of municipalities with higher or lower proportions of NEETs than expected (the study’s outcome measure). A quantitative analysis ranked municipalities based on whether the observed NEET rate was consistently lower or higher than expected after controlling for various known risk factors contributing to youth exclusion. Subsequently, qualitative interviews were conducted to explore local interagency collaboration and practices as potential explanatory factors for variations in NEET rates. In the first article of the dissertation, I investigated how NAV managers at 18 NAV offices described the NAV office's role in counteracting youth exclusion. In the second article, I studied integration and differentiation in interagency collaboration between services for young NEETs. This study included municipalities with both higher and lower proportions of NEETs than expected based on the quantitative analysis. These were compared to identify systematic differences and similarities across the municipalities. The third article of the dissertation builds on the findings in the two preceding articles, and through a fuzzy-set qualitative comparative analysis (fsQCA), I explored whether NAV's commitment to early intervention and interagency collaboration, as well as integrated services, can explain why some municipalities have lower NEET shares than expected. The findings reveal important differences in how NAV offices approach youth work. Some offices adopted a proactive approach with a preventive focus involving collaboration with multiple services, while others described a more reactive approach with little emphasis on prevention or interagency collaboration. Further analysis shows that municipalities with fewer NEETs than expected have a higher degree of both preventive efforts and integrated services across sectors. In contrast, the services were more fragmented and reactive in municipalities with higher NEET shares than expected. Overall, the findings suggest that early intervention and an integrated municipal service apparatus are important for counteracting youth exclusion.