Aktiveringspolitikk: oppslutning og effekter på politisk deltakelse

Abstract

Denne avhandlingen studerer den politiske oppslutningen om aktiveringspolitiske reformer og hvordan det å eksponeres for aktiveringstiltak påvirker politisk deltakelse. Hensikten med aktiveringspolitiske reformer er å få mottakere av velferdsytelser i arbeid. For å oppnå dette blir det stilt krav om at de som mottar velferdsytelser må delta i arbeidsrettet aktivitet. Sentralt står også bruken av sanksjoner, der manglende deltakelse i aktiviteter kan sanksjoneres med trekk i ytelsen. Avhandlingen har hatt følgende todelte problemstilling: Hvilken oppslutning har aktiveringspolitikk, og hva kan forklare individers støtte til aktiveringspolitikk? Hvordan påvirker aktiveringspolitikk stønadsmottakeres demokratiske deltakelse? Ser man til tidligere forskning på disse to spørsmålene, har kun én av aktiveringspolitikkens to hovedtilnærminger vært studert, nemlig den såkalte restriktive tilnærmingen. En sentral del av avhandlingen består i å belyse hvordan den såkalte støttende tilnærmingen påvirker de utfallene avhandlingen er interessert i. I den restriktive tilnærmingen er hensikten med aktivitetskravene å få stønadsmottakeren raskest mulig inn i arbeid ved å gjøre det mer fordelaktig å jobbe enn å motta stønad. Dette innebærer krav om å søke jobber og akseptere tilbudte stillinger – også de som som stønadsmottakeren kan oppfatte som mindre attraktive. I den støttende tilnærmingen er derimot hensikten å styrke stønadsmottakeres forutsetninger for å delta i arbeidsmarkedet. Dette gjøres gjennom krav om deltakelse i humankapitalorienterte arbeidsrettede tiltak. Foruten å pålegge ulike typer aktivitetskrav, varierer også tilnærmingene også i bruken av sanksjoner. Sanksjonene er strengere og mer omfattende i den restriktive tilnærmingen. Avhandlingen er en empirisk studie, og gjennom bruk av norske og europeiske spørreundersøkelsesdata har problemstillingene blitt belyst i tre selvstendige artikler. Når det gjelder oppslutning om aktiveringspolitikk (artikkel 2), konkluderer avhandlingen gjennom å sammenligne støtten til de to tilnærmingene blant nordmenn, at støtten kan beskrives som variabel. Tar man utgangspunkt i hva innbyggerne ideelt sett ønsker, er støttende aktiveringstiltak betydelig mer populære enn restriktive aktiveringstiltak. Tar man derimot høyde for hva innbyggerne synes å akseptere i lys av gjeldende økonomiske rammebetingelser, der et trangt økonomisk handlingsrom vektlegges, øker aksepten for restriktive aktiveringstiltak betydelig, noe som fører til at oppslutningen om de to tilnærmingene fremstår som tilnærmet lik. Videre viser avhandlingen at interessebaserte og verdibaserte forklaringer er viktige for å forstå individers syn på aktiveringstiltak (artikkel 2). Ved å sammenligne oppslutningen om restriktive aktiveringstiltak og støttende aktiveringstiltak finner avhandlingen at økonomisk interesse, i form av risiko på arbeidsmarkedet, samt verdiorientering i venstre/høyrekonflikten, spiller en vesentlig rolle for oppslutningen. En konklusjon i avhandlingen er at disse to forklaringene påvirker individets syn på de to tilnærmingene på ulike måter og med ulik forklaringskraft. Risiko på arbeidsmarkedet fører til lavere oppslutning om restriktive aktiveringstiltak og høyere oppslutning om støttende aktiveringstiltak. Imidlertid synes kilden til risikoen å være forskjellig. For restriktive aktiveringstiltak er ulikheter i risiko mellom sysselsatte og arbeidsledige av betydning, mens mer «demografiske» risikofaktorer som alder og kjønn ser ut til å påvirke synet på støttende aktiveringstiltak. Videre viser avhandlingen at identifisering med venstre- eller høyresideverdier i politikken fører til nokså ulike aktiveringspolitiske preferanser. Venstresideverdier styrker oppslutningen om støttende aktiveringstiltak og reduserer oppslutningen om restriktive aktiveringstiltak. I tillegg har politisk verdiorientering langt større betydning for synet på restriktive aktiveringstiltak, noe som trolig skyldes at slike tiltak lettere skaper assosiasjoner til venstre/høyre-konflikten enn det de støttende tiltakene gjør. Avhandlingen har også undersøkt hva som kan forklare individers syn på restriktive aktiveringstiltak blant vesteuropeere i perioden 1990 til 2017 (artikkel 3). Det konkluderes med at synet på restriktive tiltak ikke bare er forankret i en økonomisk venstre/høyrekonflikt, men også en kulturell konflikt. Verdier forbundet med den kulturelle konflikten, herunder autoritære og partikulære verdier, styrker oppslutningen om restriktive aktiveringstiltak. I perioden som undersøkes, har både kulturelle og økonomiske verdiorienteringer en nokså stabil relevans for vesteuropeeres syn på de restriktive aktiveringstiltakene. Dette betyr at den såkalte «todimensjonale» konfliktstrukturen man innen komparativ politikk bruker for å beskrive standpunktene til europeiske partier deres velgeres meninger, også har betydning for synet på aktiveringspolitikk. Når det gjelder forholdet mellom aktiveringstiltak og deltakelse i demokratiet (artikkel 1), tyder resultatene på at det å eksponeres for aktiveringstiltak er av betydning. Basert på paneldata som fanger erfaringer med arbeidsrettede vilkår i den norske sosialhjelpsordningen, samt lokale implementeringsdata om sosialhjelpsordningen, konkluderer avhandlingen med at det å eksponeres for arbeidsrettede vilkår i hovedsak har negative effekter på motivasjonen for å delta i politiske aktiviteter. Derimot er størrelsen på effektene, og til dels også retningen, avhengig av implementeringspraksis. Behovsprøving og fraværet av arbeidsrettede vilkår har den mest negative virkningen på politisk deltakelse, men en økende bruk av arbeidsrettede vilkår modererer den negative virkningen. Det er grunn til å anta at den modererende virkningen skyldes bruken av støttende virkemidler i den norske sosialhjelpsordningen. Sammenlignet med tidligere studier, der restriktive tiltak har dominert, kan den norske sosialhjelpsordningen beskrives som mer støttende. I tillegg viser resultatene at den modererende virkningen er størst i kontekster der vilkår om aktivitet praktiseres hyppigst. Disse kontekstene kan også beskrives som mest støttende, da økt vilkårsbruk synes å sammenfalle med muligheten for individuelt tilpassede aktiviteter. Nettopp hvilke tiltak og elementer ved ordningen som modererer sammenhengen, er i større grad et åpent spørsmål. Til dels kan det skyldes humankapitalorientering, som tilfører ressurser man vanligvis forbinder med økt politisk deltakelse. Til dels kan det skyldes administreringen, der man nedtoner de økonomiske sanksjonene og tilbyr individuelt tilpassede aktiviteter som imøtekommer stønadsmottakerens behov.

This thesis examines public support for activation policies and how exposure to activation measures affects political participation. Activation reforms aim to transition welfare recipients into employment by requiring their participation in work-related activities. A key component of these reforms is the implementation of sanctions, where lack of participation can result in benefit reduction. The thesis addresses the following two-part research question: What kind of support does activation policies have, and what can explain individuals' support for activation policies? How do activation policies influence the democratic participation of welfare recipients? Previous research on these questions has primarily focused on one of the two main approaches to activation, namely the restrictive approach. This thesis aims to shed light on the effects of the enabling approach. The restrictive approach aims to quickly transition welfare recipients into work by making employment more advantageous than receiving benefits. This involves requirements to apply for jobs and accept offered positions, even those that the welfare recipient may perceive as less attractive. Conversely, the enabling approach aims to enhance welfare recipients' qualifications for labor market participation. This is achieved through participation in human capital-oriented work-related measures. The two approaches also differ in their use of sanctions. Sanctions are stricter and play a larger role in the restrictive approach. The thesis is an empirical study that uses Norwegian and European survey data to address the research questions in three independent articles. Regarding support for activation policies (Article 2), the thesis finds that support varies when comparing the two approaches among Norwegians. Ideally, citizens prefer enabling activation measures over restrictive activation measures. However, considering what citizens seem to accept in light of current economic constraints, where limited economic flexibility is emphasized, the acceptance of restrictive activation measures increases significantly. This makes support for the two approaches appear nearly equal. Furthermore, the thesis highlights the importance of interest-based and value-based explanations in understanding individuals' views on activation measures (Article 2). By comparing support for restrictive and enabling activation measures, the thesis finds that economic interest, in the form of labor market risk, and value orientation in the left/right political conflict, influence support. One conclusion is that these factors affect views on the two approaches differently and with varying degrees of impact. Labor market risk leads to lower support for restrictive activation measures and higher support for enabling activation measures. However, the source of the risk appears to differ. For restrictive measures, the distinction between employed and unemployed individuals is crucial, while "demographic" factors like age and gender influence views on enabling measures. Additionally, political value orientation shapes activation preferences. Left-wing values increase support for enabling measures and decrease support for restrictive measures. Moreover, political value orientation has a greater impact on views on restrictive measures, likely because these measures more readily evoke associations with the left/right political conflict than enabling measures do. The thesis also examines what shapes individuals' views on restrictive activation measures among Western Europeans from 1990 to 2017 (Article 3). It concludes that views on these measures are influenced not only by an economic left/right conflict but also by a cultural conflict. Values associated with the cultural conflict, such as authoritarian and particularistic values, increase support for restrictive activation measures. Throughout the studied period, both cultural and economic value orientations have a fairly stable relevance for Western Europeans' views on restrictive activation measures. This suggests that the "twodimensional" conflict structure, used in comparative politics to describe the positions of European parties and their voters' opinions, also applies to views on activation policy. Regarding the relationship between activation measures and democratic participation (Article 1), the results suggest that exposure to activation measures matters. Drawing on panel data that captures experiences with work-related conditions in the Norwegian social assistance program, as well as local implementation data, the thesis concludes that exposure to work-related conditions mainly has negative effects on the motivation to participate in political activities. However, the magnitude and, to some extent, the direction of the effects depend on implementation practices. Means-testing and the absence of work-related conditions have the most negative impact on political participation, but increasing the use of work-related conditions helps mitigate these negative effects. There are indications that the moderating effect stems from the implementation of enabling measures in the Norwegian social assistance program. In contrast to prior studies dominated by restrictive measures, the Norwegian social assistance program appears more enabling. Furthermore, the study reveals that this moderating effect is most pronounced in environments where activity requirements are most prevalent. These contexts can also be described as the most enabling, as the increased use of conditions aligns with the availability of individually tailored activities. The specific measures and elements within the system that contribute to moderating this relationship remain open to further exploration. Partly, this effect may be attributed to a focus on human capital development, which traditionally enhances resources conducive to increased political participation. Additionally, it may be due to the administration, where economic sanctions are downplayed and individually tailored activities are offered to meet the needs of welfare recipients.