Oppfølging med en familiekoordinator – et bedre alternativ til dagens praksis?

Abstract

De siste 10–15 årene har andelen lavinntektsfamilier med barn økt i Norge og internasjonalt. Lavinntektsfamilier med barn kan være sårbare på mange måter og har behov for omfattende bistand for å redusere og avhjelpe konsekvensene av lav inntekt på kort og lang sikt. Hvordan en skal følge opp og levere tjenester til lavinntektsfamilier med barn på en effektiv og kostnadseffektiv måte, er av stor interesse for det offentlige tjenesteapparatet. Formålet med denne avhandlingen er å bidra med kunnskap om effektene av oppfølging med familiekoordinator for foreldre i lavinntektsfamilier, og hvordan effektene av oppfølging med familiekoordinator oppstår eller uteblir. Jeg setter søkelys på to målområder; det ene er arbeidsrelasjonen mellom Nav-veilederne og foreldrene, og det andre er foreldrenes arbeidsmarkedstilknytning i form av deltakelse i arbeidsrettede tiltak og inntektsgivende arbeid. Som case bruker jeg modellen for Helhetlig oppfølging av lavinntektsfamilier (heretter HOLF-modellen) og lokalt utviklede oppfølgingspraksiser. I begge tilfeller introduseres familiekoordinator som en ny rolle i Nav. Funnene fra avhandlingen diskuteres med utgangspunkt i kompleksitetsteori, og knyttes til begreper som virksomme elementer, programteori og implementeringskvalitet. Avhandlingen består av tre artikler. Artikkel 1 er en effektstudie som bygger på et randomisert kontrollert eksperiment, hvor familier ble randomisert til en tiltaks- og en kontrollgruppe. Tiltaksgruppen består av foreldre som ble tilbudt oppfølging med en familiekoordinator, og kontrollgruppen består av foreldre som deltar i ordinær oppfølging uten familiekoordinator i Nav. Jeg undersøker effekten av oppfølging med familiekoordinator på foreldrenes deltakelse i arbeidsrettede tiltak og inntektsgivende arbeid, sammenlignet med ordinær oppfølging. Analysen bygger på registerdata mellom oktober 2015 og desember 2018. Resultater fra fasteffektanalyser med paneldata dokumenterer at endringen i deltakelse i arbeidsrettede tiltak og i inntektsgivende arbeid over tid ikke var signifikant forskjellig blant foreldre som ble tilbudt en familiekoordinator (uavhengig av HOLF-modellen), sammenlignet med de som ikke fikk tilbud om det. Resultater fra logistisk regresjon av månedsspesifikke observasjoner viser at oppfølging med en familiekoordinator hadde gunstige effekter på deltakelse i arbeidsrettede tiltak mot slutten av intervensjonsperioden. I artikkel 2 retter jeg søkelyset mot foreldre som deltar i ordinær oppfølging i Nav, som danner kontrasten til oppfølging med familiekoordinator. Formålet med artikkelen er å kartlegge de komplekse utfordringene foreldre i lavinntektsfamilier har, og undersøke hvorvidt de får tilgang til arbeidsrettede tiltak. Arbeidsrettede tiltak er omfordelingspolitiske virkemidler som har til hensikt å motvirke fattigdom og sosial ekskludering gjennom å styrke muligheter til å skaffe eller beholde jobb. Noen sårbare grupper er prioritert til arbeidsrettede tiltak. Jeg undersøker tilgang til arbeidsrettede tiltak blant 1681 foreldre i lavinntektsfamilier i Norge mellom oktober 2016 og desember 2018. Paneldata er analysert ved hjelp av randomeffects- modeller. Resultatene viser at især foreldre med nedsatt arbeidsevne er prioritert til arbeidsrettede tiltak. Et sentralt funn er at arbeidsrettede tiltak er sjelden brukt blant foreldre i lavinntektsfamilier generelt. Dette funnet gjør at en kan sette spørsmålstegn ved hvorvidt arbeidsrettede tiltak kan ha en rolle i kampen mot fattigdom, sosial ekskludering og overføring av fattigdom mellom generasjoner. Artikkel 3 undersøker hvilke elementer i en oppfølgingsmodell som kan styrke arbeidsrelasjonen mellom veiledere og foreldrene i lavinntektsfamilier. Artikkelen har et pretest-posttest-design hvor foreldrene vurderte arbeidsrelasjonen til sin Nav-veileder i ordinær oppfølging først og til sin familiekoordinator 12 måneder senere. Arbeidsrelasjonen ble målt ved hjelp av Working Alliance Inventory. Resultatene fra parede t-tester viser at foreldre vurderte arbeidsrelasjonen til familiekoordinatoren sin signifikant høyere enn til Navveilederen sin i ordinær oppfølging. For å undersøke om forsterkningen av arbeidsrelasjonen skyldes innføring av koordinatorrollen eller ulike kartleggings- og oppfølgingsaktiviteter, anvender jeg flernivåanalyser. Resultatene viser at den positive endringen i arbeidsrelasjonen ikke er assosiert med kartleggings- og oppfølgingsaktivitetene, med noen få unntak. Det tyder på at det hovedsakelig er en familiekoordinator med liten brukerportefølje og helhetlig tilnærming til familieoppfølging som kan styrke arbeidsrelasjonen til foreldrene i lavinntektsfamilier. Denne avhandlingen bidrar med ny kunnskap om effektene av og virksomme elementer oppfølgingsarbeidet med lavinntektsfamilier. Hovedkonklusjonen er at tett og helhetlig oppfølging med en familiekoordinator bidrar til å styrke arbeidsrelasjonen til foreldre, men har generelt ingen statistisk signifikant effekt på foreldrenes deltakelse i arbeidsrettede tiltak og inntektsgivende arbeid, sammenlignet med ordinær oppfølging uten familiekoordinator i Nav. Avhandlingens funn har betydning for utvikling av nye intervensjoner i sosialt arbeid og på tvers av ulike fagfelt hvor profesjonsutøvere møter brukere med behov for helhetlige og koordinerte tjenester.

Over the past 10-15 years, the share of low-income families with children has increased in Norway and internationally. Low-income families are vulnerable in several ways and need comprehensive support to reduce the consequences of low-income in short and long term. Effective and cost-efficient ways to follow-up this group are of great interest to the public welfare services. The aim of this dissertation is to investigate whether and to what extent comprehensive family follow-up can strengthen low-income families with children and which elements contribute to these changes. Two areas are of main concern 1) working relationship and 2) parents' labour market participation, including participation in active labour market programs (ALMPs) and paid employment. As a case, I used the model for Holistic follow-up of low-income families (abbreviated as HOLF) and locally developed family interventions, which introduce family coordinators as a new role in the follow-up work in Nav. In the discussion section, the findings of this ph.d. project are linked to the concepts of complex interventions, active ingredients, program theory and implementation quality. This dissertation consists of four studies: three empirical studies and a research protocol. Study 1 is an RCT study to examine the effects of follow-up with a family coordinator on participation in ALMPs and employment among parents in low-income families. In the RCT, families were randomized to an intervention and a comparison group, where parents in the intervention group were offered follow-up with a family coordinator, while parents in the control group participated in ordinary follow-up in Nav. The administrative data in the analysis cover a period between October 2015 and December 2018. Results from fixed effects logistic models demonstrate that the effects of follow-up with a family coordinator (independent of the HOLF-model), on parents’ participation in ALMPs and employment do not differ significantly from the effects of ordinary follow-up in Nav. The assessment of the program effects on a monthly basis indicated favourable effects on activation at the end of the intervention period. In study 2, I focus on parents who participate in ordinary follow-up in Nav, that represent the so-called treatment contrast to the family interventions. The aim of the article was to explore challenges for parents in low-income families and to investigate whether and how they gain access to ALMPs. Some groups are targeted by ALMPs. In study 2, access to ALMPs among 1,681 parents in low-income families in general and in target groups, between October 2016 and December 2018 was examined. The results of random effects models show that parents with reduced work capacity are prioritized to ALMPs. A key finding is that ALMPs are rarely used among parents in low-income families in general. This finding raises the question of whether ALMPs can play a role in the fight against poverty, social exclusion, and the intergenerational transmission of poverty. In study 3, the elements in the HOLF-model that contribute to strengthen the working relationship with the parents in low-income families were investigated. Working relationship was assessed using the Working Alliance Inventory. The results from paired sample t-tests show that parents rated the working relationship with their family coordinator significantly higher than with the counsellor they had in ordinary follow-up 12 months earlier. To investigate whether this increase is due to the introduction of a coordinator or the use of various mapping and follow-up activities, multilevel analysis was applied. The results demonstrate that with a few exceptions, the increase in the working relationship is not associated with the mapping and follow-up activities. A family coordinator with a low caseload and a comprehensive approach seems to be the most important factor in strengthening the alliance. The dissertation makes a valuable contribution to the existing body of knowledge regarding the effects and active ingredients of interventions targeting low-income families. To conclude, follow-up with a family coordinator strengthens the working relationship with parents, but has generally no statistically significant effect on the parents' participation in ALMPs and employment, compared to ordinary follow-up in Nav. The findings of the dissertation are important for developing effective interventions within the field of social work and across various disciplines that involve professionals working with users in need for comprehensive and coordinated services.