Strategic Management and Performance Management in Government Agencies

Abstract

This thesis is based on explorative empirical research on the use of strategic management and performance management in central-administrative governmental agencies in Norway. Employing document analysis, the whole population of 61 central administrative agencies in Norway (the year 2017) – including directorates, inspectorates and oversight bodies, was examined. These are organizationally independent units but are exposed to politically based ministerial governance, including performance budgeting and performance management. Strategic management and performance management are therefore not inherently integrated processes in Norwegian government agencies. Key questions were how performance management interacts with strategic management in governmental agencies, do ministries’ various use of performance management affect whether agencies develop strategies or how they design their strategy, and are (long term) strategies dormant documents or actively used as steering instruments in agencies alongside (short term) performance management? Both quantitative and qualitative data were gathered from our source documents. Poister et al.’s (2010) strategic management framework was used as an integrative perspective. The relationship between agency and parent ministry was interpreted as defining important contextual determinants described by Ferlie and Ongaro (2015). Strategies were analysed with various approaches such as strategic stance (Boyne and Walker 2004) and institutional “administrative values” and vision (Bozeman 2007, Hood 1991). The quantitative data were analysed with Partial Least Squares Structural Equation Modelling (PLS-SEM) (Hair et al. 2017). Key findings: In a supposedly low-NPM affected tier of government, two-thirds of agencies had agency-wide strategies. Strategic management seems to have a stronger identity forming function, while performance management dominates aim-setting in agencies. Depending on variables like size, organisation structure, policy area and ministry-affiliation, the interaction between performance management and strategic management showed non-linear variations suggesting they function as separate, but interconnected steering-instruments in government agencies in Norway.

Denne masteroppgaven er en utforskende studie av bruk av strategisk styring og mål- og resultatstyring i sentral-administrative statlige virksomheter i Norge. Jeg brukte dokumentanalyse av tre dokumentkilder: tildelingsbrev, virksomhetenes strategidokumenter og virksomhetens årsmeldinger. Jeg studerte hele populasjonen av 61 sentraladministrative enheter, deriblant direktorater og tilsyn. Disse virksomhetene er autonome enheter, men er underlagt ytre styring gjennom tildelingsbrevenes mål- og resultatstyring og budsjettstyring. Strategisk styring og mål- og resultatstyring er derfor i disse virksomhetene strukturelt løsrevet fra hverandre. Nøkkelspørsmål har vært hvordan mål- og resultatstyringen og den strategiske styringen interagerer, hvorfor noen statlige virksomheter utvikler strategier og hvordan styrken og detaljorienteringen i tildelingsbrev påvirker utviklingen og bruken av strategier. Jeg innhentet både kvantitative og kvalitative data fra våre kilder. Ved hjelp av det strategiske rammeverket til Poister et al. (2010) tolket jeg bruk av tildelingsbrev som kontekstuelle determinanter som beskrevet av Ferlie og Ongaro (2015). Tildelingsbrev ble analysert med henblikk på kvantitativ måling av ulike styringsvirkemidler. Strategier ble analysert fra flere perspektiver, bl.a. strategisk ståsted (Boyne and Walker 2004) og verdier og visjoner (Bozeman 2007, Hood 1991). De kvantitative dataene ble analysert med Partial Least Squares Structural Equation Modelling (PLS-SEM) (Hair et al. 2017). Nøkkelfunn: I statlige virksomheter på sentral-administativt nivå hadde 41 av 61 virksomheter utviklet strategier. Et stort flertall (78%) refererte til sin strategi i sine årsrapporter, men kun et mindretall (37%) refererte til konkrete strategiske mål. Dette bidrar til et bilde av at strategier hos mange ikke er sovende dokumenter. Strategier ser ut til å ha en mer identitets-markerende funksjon i styringen av virksomheter, mens mål- og resultatstyringen i tildelingsbrev dominerer den kortsiktige målsettingsfunksjonen. Når strategier blir for detaljerte i sine mål, ser det ut til at de raskere blir irrellevante for virksomheten. Avhengig av variabler som virksomhetens størrelse, organisasjonsstruktur, politikkområde og tilhørighet til departement, viste virksomhetene store variasjoner i strategisk styring og mål- og resultatstyring. Dette tolkes i denne oppgaven som at mål- og resultatstyring og strategisk styring synes å brukes som separate, men likevel sammenvevde redskaper i styringen av statlige virksomheter i Norge.