Resultatbudsjettering i norske kommuner: Drøm eller virkelighet?

Abstract

Tema for denne masteroppgaven er bruk av resultatbudsjettering i norske kommuner. Mangfold, kompleksitet, monopolsituasjon og mange interessenter er alle faktorer som gjør at kommunen som organisasjon har behov for et styringssystem som sikrer at kommunen når sine mål på en ressurseffektiv måte. Resultatbudsjettering kan ivareta dette, og er i oppgaven definert som en strategisk prosess som kobler mål og resultater og viser hvordan ressurser er fordelt gjennom innhenting av kvantifiserbar informasjon om resultater. Problemstillingen for oppgaven er: Hvordan fremstilles og kobles mål, resultatinformasjon og økonomiske disponeringer i kommunale budsjetter? Kan finansiell stilling og grad av befolkningsvekst forklare forskjeller mellom kommuner? Budsjetteori, agentteori, institusjonell teori om stiavhengighet og tette og løse koblinger, samt teori om utforming av styringssystemer, er benyttet som rammeverk for analysen. For å belyse problemstillingen er det definert hypoteser som analyseres gjennom studier av økonomiplaner i et utvalg kommuner, nærmere bestemt Asker kommune, Lørenskog kommune, Ringsaker kommune, Sarpsborg kommune og Ålesund kommune. Variabler som er benyttet i analysen for å måle grad av resultatbudsjettering er antall mål og indikatorer i økonomiplanene, koblingen mellom disse og hvordan de fordeler seg i en modell for kommunal tjenesteproduksjon. Det er videre brukt variabler for kobling mellom økonomiske prioriteringer og resultatinformasjon. Kommunenes finansielle stilling og grad av befolkningsvekst er også identifisert for å kartlegge og vurdere om dette kan forklare bruk av resultatbudsjettering. Analysen viser at alle kommunene har elementer av resultatbudsjettering, men i begrenset omfang. Det er særlig koblingen mellom økonomiske prioriteringer og resultatinformasjon som er lite synlige i økonomiplanene. Det er i stor grad utformet mål og indikatorer, og resultater blir også fremstilt, men de fremstår som noe løsrevet fra de økonomiske prioriteringene. Det er en underliggende kobling, men strukturen i utgifts- og inntektsposter er ikke samordnet med de prioriteringene som fremkommer i beskrivelsene av mål og resultater. Kommunenes finansielle stilling og befolkningsvekst ser ut til å kunne ha betydning for grad av resultatbudsjettering, men det er ikke et entydig bilde. Analysen viser forskjeller mellom kommunene, men det er åpenbart at det også er andre variabler som kan forklare og påvirke bruk av resultatbudsjettering. For bredere innsikt i resultatbudsjettering i norske kommuner anbefales det å gjøre tilsvarende undersøkelse i et bredere utvalg av kommuner. En slik undersøkelse bør også utvides til å fange opp om politisk regime, endringer i kommunens politiske og administrative ledelse, avsatte ressurser til resultatarbeid, motivasjon samt kobling av økonomi- og resultatinformasjon i andre sentrale styringsdokumenter, noe som kan tenkes å forklare ulik bruk av resultatbudsjettering.

Performance budgeting in Norwegian municipalities: Dream or reality? The theme of this thesis is the use of performance budgeting in Norwegian municipalities. Diversity, complexity, monopoly and many stakeholders are all factors that make the municipality to an organization which needs a management system which ensures that the municipality achieves its goals in an efficient manner. Performance budgeting can be the sollution to this need. Performance budgeting is defined as a strategic process that connects goals with results and shows how resources are distributed through obtaining quantifiable information about results. The research question for this thesis is: How is performance information presented and linked with goals and financial allocations in municipal budgets? Can financial strength and population growth explain the differences in the use of performance budgeting between municipalities? Accounting theory, agency theory, institutional theory about path dependency and loose couplings, and theory of the design of performance management systems, are used as a framework for the analysis. In order to answer the research question, hypotheses are developed and long-term budgets for a sample of five municipalities are analyzed. The municipalities are Asker, Lørenskog, Ringsaker, Sarpsborg and Ålesund municipality. Variables used for measuring the degree of performance budgeting in the analysis are the number of goals and indicators in the long-term budgets, the link between these, and how they are distributed in a model for municipal services. The analysis also use variables which describe links between economic priorities and performance information. Municipalities’ financial strength and extent of population growth is also identified for mapping and assessing whether this could explain the use of performance budgeting. The analysis shows that all municipalities have elements of performance budgeting, but to a limited extent. It is particularly the link between economic priorities and performance information that is inconspicuous in the budgets. The budgets contain objectives, indicators and performance information, but these seem somewhat loosely coupled to the economic priorities. There is an underlying link, but the structure of expenditure and revenue items are not coordinated with the resource priorities contained in the descriptions of objectives and performance information. The municipalities’ financial strength and population growth appear to have an impact on the level of performance budgeting, but it is not a clear picture. The analysis shows differences between municipalities, but it is obvious that there are also other variables that may explain and affect the use of performance budgeting. For a better knowledge of the use of performance budgeting in Norwegian municipalities it is recommended to do similar study in a wider range of municipalities. Such studies should be extended to capture other factors that may explain differences in performance budgeting. These factors might encompass political regime, changes in the municipality’s political and administrative leadership, allocation of resources to develop objectives, indicators and collect performance information, motivation, and linkage of financial and performance information in other key policy documents than the budget.