Styring og ledelse av asylprosessen ved Nasjonalt ankomstsenter Fra asylkrise til pandemi

Abstract

Etter asylkrisen i 2015 ble det klart for norske myndigheter at det var behov for en mer effektiv, sikker og robust oppgaveutførelse i utlendingsforvaltningen, og det ble startet opp et tverretatlig samarbeidsprosjekt kalt PUMA. På bakgrunn av dette arbeidet ble Nasjonalt ankomstsenter og ny asylprosess etablert høsten 2020 med samlokalisering av ansatte fra Utlendingsdirektoratet (UDI) og Politiets utlendingsenhet (PU) på ankomstsenteret.

I denne oppgaven benytter vi oss av Ansell og Gash' (2008) modell om samstyring for å se på hvordan ny asylprosess ved Nasjonalt ankomstsenter styres og ledes, og hvordan dette påvirker samarbeidet mellom UDI og PU. Gjennom perspektivet vi anlegger ser vi hvordan prosjektarbeidet forutfor implementeringen av ankomstsenteret og asylprosessen, har vært en påvirker for videre samarbeid. Vi ser prosjektarbeidet virke som en oppstartbetingelse i form av grad av tillit, relasjonsbygging og maktbalanse i samarbeidet som har startet opp i ny form på ankomstsenteret.

UDI, som fagmyndighet i utlendingsforvaltningen, er utpekt som den ledende parten i samarbeidet. Vi ser på hvordan det virker inn på samarbeidet at UDI som direktorat er plassert høyere i forvaltningshierarkiet enn PU, som er et særorgan underlagt Politidirektoratet. Å se dette som et møte mellom to ulike institusjonelle logikker gir oss et perspektiv for å forstå relasjonen mellom aktørene, og deres forståelser og meninger. Studien har vært utført under en pandemi, og det viste seg at pandemien hadde betydning både på selve samhandlingsprosessen og på organisasjonenes faktiske arbeidsoppgaver. Pandemien har hatt en innvirkning på antallet asylankomster, og har medført nye utfordringer og oppgaver knyttet til smittevernhåndteringer og karantenebestemmelser.

Sekundærstrukturen som er en vesentlig del av det institusjonelle designet, er midlertidig. Denne midlertidigheten beror både på at UDI er i en organisasjonsutviklingsprosess, samtidig som at pandemien har ført til at samhandlingsprosessen ikke er kommet like langt som man forventet, grunnet mindre fysisk samhandling og færre asylsaker. Midlertidigheten i sekundærstrukturen kan medføre utfordringer i det videre samarbeidet, ettersom vi fant en usikkerhet og ulike forståelser av hvordan denne styringen bør designes permanent.

Likevel, selv om sekundærstrukturen er midlertidig, er det trekk ved det institusjonelle designet som løftes frem av informantene som sentralt i samstyringen. Det er interessant å se vektlegging av en eskaleringstrapp for å håndtere uenigheter mellom organisasjonene, i sammenheng med en historikk preget av uenighet og maktubalanse. Vi antar at dette kan ha ført til et behov for å få på plass et stramt institusjonelt design for å løse fremtidige eventuelle uenigheter.

After the asylum crisis in 2015, it became clear to the Norwegian authorities that there was a need for a more efficient, safe and robust execution of tasks and processes throughout the asylum procedure. Hence a cross-agency cooperation project called "The Police and the UDI in the Reception and Asylum Flow" (PUMA) was initiated. This work resulted in the establishment of the National Arrival Centre, and a new asylum process. Employees from the Norwegian Directorate of Immigration (UDI) and the National Police Immigration Service (NPIS) were co-located at the centre in the autumn of 2020.

In this study, we use the Ansell and Gash model Collaborative Governance (2008) to understand how the new asylum process at the National Arrival Centre is managed, and how this affects the collaboration between the UDI and the NPIS. Through our analytical perspective, we explore how the PUMA-project prior to the implementation of the asylum process has been an influence on further cooperation. We see the PUMA-project as a start-up condition in terms of degrees of trust, relationship building and balance of power in the collaborative process.

NDI, as the legally competent authority in the immigration authority, has been appointed as the head of collaboration. Since the UDI is a directorate on a higher authority level in the public administration system than the NPIS, we discuss how this affects the collaboration. Through the perspective of institutional logics, we explore the relationship, understandings and opinions between the stakeholders, that are relevant in the collaboration.

This study was carried out during a pandemic, and we found that the pandemic had an impact on the collaboration process, as well as on the tasks of the organizations. The pandemic has also had an impact on the number of asylum arrivals, and has resulted in new challenges and tasks related to infection control management and quarantine regulations.

The secondary structure, which is an essential part of the institutional design, is temporary. This temporariness depends on the UDI going through an organizational development process, and that the pandemic has led to a collaboration process that has not developed as expected, due to less physical interaction and fewer asylum arrivals and applications. The temporariness of the secondary structure may entail challenges in further collaboration, as we found uncertainty and different understandings of how the collaborative governance should be designed permanently.

Although the secondary structure is temporary, there are features of the institutional design that are highlighted by the informants as central to the collaboration. The emphasis on the problem solving in the institutional design, is interesting to understand in context of a history of disagreement and imbalance of power. We assume that this may have led to a need for a more rigid institutional design, in order to resolve possible future disagreements.